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1、村民自治调查研究 村民自治的调查研究 摘要：党的 106 届 5 中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第 101 个 5 年计划的建议中，把建设社会主义新农村作为现代化进程中的重大历史任务。建议中提出的生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求。这 5 句话，既是建设新农村的 5 点基本要求，也是衡量新农村建设成效的 5 条标准。管理民主主要是指在农村党组织的领导下，健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等村民自治机制，不断增强农民大众的自我教育、自我管理能力，使广大农民大众真正具有知情权、参与权、选择权、监督权，真正让农民当家作主，不断推动农村民主法制建设，不
2、断增进农村各项决策的科学化、民主化、程序化、制度化。从而实现好、保护好、发展好农民的各项利益。管理民主要求健全和完善村民自治机制。以4 个民主为主要内容的村民自治既是新农村建设的题中之义，又是新农村建设的体制保障。村民自治遇上了建设社会主义新农村的新机遇。 【关键词】管理民主 4 议两公然工作法 村民自治 新农村建设 正文 村民自治制度是农村扩大基层民主和提高农村治理水平的 1 种有效方式。我国政府最近发表的中国的民主政治建设白皮书指出：中国 13 亿人口中有 8 亿多在农村。如何扩大和发展农村基层民主，使农民在所在村落真正当家作主，充分行使自己的民主权利，是中国民主政治建设的重大问题。经过量
3、年的探索和实践，中国共产党领导亿万农民找到了 1 条合适中国国情的推动农村基层民主政治建设的途径。这就是实行村民自治。 村民自治是村民直接行使民主权利，通过村民会议和由村民 会议选举产生的村民委员会依法办理自己的事情实行自我管理、自我教育、自我服务的 1 项基本社会政治制度。在党和政府有计划有步骤的推动下，广大农村围绕村民自治，加强基层民主政治建设，推动了农村经济和社会事业的发展，获得了较好的成效。 从我们调研、接待信访和各地反应的情况看，村民自治还存在以下几个方面的问题： (1) 少数干部对村民自治的认识不够。主要表现是:1 些县、乡领导干部低估了广大农民大众的民主觉悟和自治能力，认为理论与
4、实际差距较大，片面地看待村民自治，存在3 怕：怕民主选举会引发麻烦，把农村弄乱了；怕大众选上来的村委会干部不听话，难领导；怕弄民主政治会影响当地经济的发展。要求把乡与村之间的指点关系改成领导关系，即便不变指点关系，也需要补充制定 1 些限制村委会干部不听话的办法。否则乡镇治不住村委会干部，干起来不气势，总认为选上的干部不如任命的村委会干部听话。有的乡镇干部提出要有权免职村委会干部的要求，否则乡镇政权就会弱化。因此，有的乡镇采取换届不换人的办法。把上届村委会班子延续下来；有的仍指派村委会干部。更多的是因乡镇干部不尊重村民的民主权利，不能依法领导和组织，造成选举中断，迫使大众上访。从全省完成换届任
5、务的村来看有 1 大部份属于这类情况，其它 3 个民主在这些村更无从谈起。村民自治的法律、法规在这些地方显得苍白无力。 (2)村党支部与村委会关系不调和，村民自治工作不能完全健康运行。胡锦涛总书记 2002 年在与全国组织部长会议代表座谈时指出：现在 1 些地方的村委会和党支部关系不调和，个别的乃至矛盾尖锐，既影响村里的工作，又侵害党支部、村委会形象。 那末村委会和村党支部的关系不调和表现在哪些方面，表现 情势是甚么，缘由有哪些，如何使它们调和，1 直是理论界和实际工作部门探索的问题，我们在调研中对此进行了梳理。 村两委关系不调和的主要缘由。第 1，1 些村党支部的领导方式不适应村民自治新情势
6、的需要，在认识上存在误区，面对村民自治，有 1 种失落感。例如，有的村党支部认为村民自治了，支部没权了，片面地把村民自治与村党支部的领导核心作用对峙起来，乃至指责村委会依法办理属于职权范围内的事务。是不尊重村党支部的领导；习惯于过去的旧体制下那 1 套领导方式，即村里事务不管大小，都是由村党支部书记 1 人说了算；遇事大包大揽，动辄逼迫命令；村委会成员和党支部成员，谁的意见与支书不合，便可任意撤换；村务管理不公然，1 手遮天，家长制风格；不重视支部本身建设，要末长时间不发展党员，致使全村党员年龄老化，要末在发展党员问题上存在亲属化、宗族化、宗派化偏向。这些不但没有增强党支部的凝聚力，相反削弱了
7、基层党支部的战役力，而且造成大众疏离情绪增长。第 2，1 些新当选的村委会成员，普遍具有年纪轻，文化程度高，办事能力强，大众威望高，接受新鲜事物快等特点，但在实际工作中常常妄自尊大，不善于处理各种复杂的关系，经验不足，特别是尊重与保护党支部的领导地位的自觉性不够强。在正确处理与村党支部的关系时，认识上也存在误区。例如，有的新当选的村委会成员认为，村党支部成员是乡镇党委任命的，只知对上负责，明知有些事在本村难以推行也要硬向下压。而自己是村民选的，要保护村民的利益，遇到有损村民利益的事，就不顺从、不履行。因而常常与村支部顶牛。还有个别新当选的村委会主任毛病地认为村党支部书记是几个人、10几个人选出
8、来的，没有代表性，而自己则是全村绝大多数村民直接选举出来，能真正代表村民说话，在平常工作中常常不尊重党支部书记 的领导，导致矛盾公然化。第 3，村级管理制度不规范。其 1，村级管理制度不健全，工作无章可循，导致村委会和村支部的职责不清。议事、决策程序无章可循或有章不循，造成村级管理以人的能力而定，谁的能力强、权势大，谁说了算。其 2，村委会成员的管理不规范，对村委会成员的管理缺少刚性的监督、制约机制，导致部份村委会成员为所欲为，猖狂跋扈，目没法纪。乡镇党委、政府和村党支部对 1些不称职的村委会成员没有强有力的监督措施和制约机制，村民对这些村委会成员又不能及时或因家族、宗族关系等缘由，拿起法律武
9、器来保护本身的合法权益。其 3，村民委员会组织法的立法主旨是让农民率先实行自治，从基层开始寻觅政治体制改革的突破口，所以对基层民主政治建设进程中出现的 1 些不良现象采取的是宣扬教育为主，道德束缚为主，法的威慑力不够强，从而使 1 部份不良份子有隙可乘。 (3)村民代表会议制度不健全，村民的民主权利不能够充分享有。1 是有的村的村民代表没有完全依法推荐，乃至由村委会指定，村民代表没有代表性。2 是有的村 1 年也没有开过 1 次村民代表会议，主要是 1 些山区村、贫困村和乱村。3 是 1 些村委会把村民代表会议作为 1 种摆设，会前没有布置，会上没有讨论，会后没有决议，村民代表会议流于情势。究
10、其缘由：1 是作为核心作用的村级组织本身处于瘫痪或半瘫痪状态，在村中没有威望、没有号令力，村民代表会议自然难以展开活动。2 是有的村委会干部把村民自治毛病理解为村干部自治，加上不习惯或不愿意实行民主决策、民主监督，因此大小事务由几个村干部说了算，剥夺了村民的民主权利。3 是纠错机制刚性不足。村民委员会组织法对村民民主权利虽作了原则上的规定，如村委会向村民会议负责，每半年报告 1 次工作，但对村委会违背此 规定的处罚则没有做出明确的规定，村民的民主权利没法充分享有。 (4)村民自治章程内容陈腐不规范，亟待完善。村民自治章程，是村民根据党的方针政策和国家的法律、法规，由全部村民参与讨论，村民会议通
11、过，在本村具有 1 定的效率和束缚力的行动规范，被村民称为农村的小宪法。每次村委会换届结束后，都应根据农村的政治、经济、文化、社会发展变化适时进行修订，使农村干部和大众根据自治章程展开村民自治活动，实现自我管理、自我教育、自我服务。但我们在调研中发现，许多村的村民自治章程还是几年前制定的，几年来未作任何修订，内容陈腐，也不规范，乃至个别条款背背有关法律、法规和政策。有的村只有 1 份乡镇或县里发的样稿，根本没有结合本村实际进行完善和充实，有些村虽然制定有村民自治章程，但都是村两委少数人闭门造车，也未张贴和交给村民讨论，村民难以用章程的内容规范自己和束缚村干部的行动，村民自治的内容难以全部实现。
12、 (5)村务公然的内容、程序、时间、监督方面存在有不足。虽然我省村务公然工作展开的较早，也获得了 1 定成效，但还存在 1 些不容忽视的问题。1 是 1 些地方村务公然、民主管理的质量不高，流于情势，有的乃至假公然，不公然；2 是依托和尊重大众不够，大众参与热忱不高，乃至造成大众不满，引发大众上访；3 是规章制度不健全、不完善，乃至有制度不坚持、不遵守，失信于民。如 1 些村的公然内容未实行规定程序，村干部签字就上墙公布。4 是有些地方重情势，轻内容。虽然都建起了公然栏，但公然的随便性大，有的公然1 次管半年，乃至管 1 年。这些情况，都不同程度地影响着村务公然、民主管理的进程，影响着党和政府
13、在大众中的形象。存在这些问题的缘由是多方面的：1 是 1 些地方的领导认识不到位，指点不力。主要 是乡、村干部不能正确处理经济建设与民主政治建设的关系，对农民的民主权利不重视、不关心。有的干部本身不廉洁，不敢公然，或是避实就虚，走情势。2 是组织和制度建设不够规范。有的地方的村务监督小组、民主理财小组成员不是民主推荐，监督组织和规章制度形同虚设。3 是抓落实不够。全面推行村务公然以来，我省由强力推动逐渐转入巩固提高阶段，但由于 1 些地方出现松懈麻痹情绪，自觉性不强，抓落实不够，村务公然工作力度有所降落。 笔者经过调查和研究，就如何加强和改进村民自治谈下几个方面的观点。 1、推行 4 议两公然
14、工作法，增强党务村务公然工作透明度。 目前，我国多数村落治理结构主要显现为村党支部、村民委员会和村集体经济组织(如经济合作社)3 驾马车结构。村民委员会的村务公然是制约 3 套班子的重中之重，可在村民自治建设中发挥侧重大的作用。经调查和研究，最近几年来，*县在实行农业生产大县向工业强县转变进程中，着力加快新农村建设，获得了实质性进展。但是，在基层组织建设上仍存在 1 些问题：部份村级党组织软弱散漫；事难议、议难决、决难行；部份乡村干部风格还不够扎实等。为此，县委决定在全县展开千名干部进村组，落实 4 议两公然，破解困难促发展主题活动，致力于首创农村和谐发展新局面。 推新法，破困难，激活 1 池
15、春水。为了进 1 步巩固深化学习实践活动成果，为创先争优活动奠定基础，*县委集中推行4 议两公然工作法。4 议即村级重大事项须经过村支部大会提议、村支两委会商讨、党员代表大会审议、村民代表大会决议； 两公然即决议结果公然，实行进程公然。首先组建队伍。全县集中组成 20 个工作队，分成 332 个工作组，驻村指点应用4 议两公然工作法，完善村民自治机制，并成立督导组、指点组，增进工作展开。其次明确任务。千名干部驻村入户，变村级单兵作战为县乡村3 级联动，突破当前农村森林防火、集体林权制度改革、制止耕地抛荒、规范农村低保等 4 项老大难工作。再次营建氛围。通过会议转达、办班培训等情势，了解和掌握工
16、作法的具体内容和操作流程，营建良好氛围。4 是强化考核。将推行工作法纳入 2010 年乡镇、县直部门党建工作和政绩考核的重要内容，并与全县10 佳乡镇领导班子、10 佳村干部的评选挂钩，强化责任，逐级抓落实。 建制度，促联动，凝聚工作协力。为使此项活动落到实处，县委进 1 步建立健全有关制度，增进上下联动、部门互动。1 是建立保障机制。由县财政列支专项工作经费，保障驻村期间公务经费、伙食开支。所有工作队员做到5 不：不弄吃吃喝喝、不增加乡村负担、不随意表态、农村大众不满意不作结、中心工作没有完成的 1 律不得撤队。驻村工作结束后，进行逐项验收，验收合格后方能拿到合格证。2 是建立工作制度。建立定期报表制、电话举报监督制、责任追究制等规
