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1、村级治理实践逻辑及理论反思 摘 要：后税费时代村级治理的区域差异日渐显现，利益密集型地区形成了富人参政基础上的去公共性治理逻辑；利益非密集地区形成了老好人治村为主导的维持治理逻辑。二者在一定程度上维持了村级治理秩序，但也给长效治理带来了一定程度的隐患。随着国家整合乡村力度的加强，村级治理的行政逻辑不断得到强化，组织科层化、干部职业化及治理规范化对去公共性治理的自主施行空间形成了制约，对维持治理的疲软状态形成了激励，但也对乡村秩序产生了一定程度的消极影响。这启示我们应进一步反思乡村社会中的国家政权建设理论，寻求村级治理中行政与自治结合的平衡点。 党的十九大报告提出了乡村振兴战略及产业兴旺、生态宜
2、居、乡风文明、治理有效、生活富裕的二十字方针，其中治理有效指的是乡村治理能达成良好的实效，乡村治理体系和治理能力逐步实现现代化。在后税费时代，村级治理的重要性日益凸显出来，村级治理如何引领乡村振兴成为学术和政策研究的热点问题。一直以来，学术界有关村级治理的研究主要围绕村民自治展开，重点在村民选举及相关制度设计等方面进行了较多的实证研究，之后又逐步转向研究村民自治的乡村社会基础。随着村级治理进入后选举时代170，乡村治理的实践发生了迅猛变化，尤其是进入 21 世纪之后，村级治理的区域差异特征日渐彰显出来，利益资源聚集的程度成为村级治理的重要影响变量，不同的区域孕育了不同的治理逻辑，呈 现出不同的
3、实践样态。与此同时，随着统筹城乡发展和国家资源下乡力度的增强，国家整合乡村的行政力度也在日渐增加，这就使村级治理呈现为复杂交织的逻辑。但当前有关村级治理的研究依然停留在治理体系的优化或制度化过程等方面，本质上是一种针对问题及困境进行的问题对策式分析，很难深入实践内部考察其逻辑生成过程和博弈的动态过程。因其缺少了对这一过程的深度分析，对策也往往会陷入泛泛而谈。基于此，本文拟以利益聚集程度的区域差异为着眼点，一方面总结村级治理不同的实践样态，分析其治理逻辑、形成根源及可能产生的消极后果；另一方面分析相关行政化举措对村级治理产生的深刻影响并探讨其产生的政治社会效应，在此基础上进一步反思村级治理中国家
4、政权建设这一理论命题。 一、利益密集型地区的去公共性治理逻辑 进入后税费时代以来，随着城乡统筹战略及社会主义农村建设的推动，农村经济社会开始实现快速发展。在工商业发展程度较高的发达地区农村及各类正在开发的城郊村，工业化、城镇化发展带来的工商收益和土地增值收益迅猛增加，资源的大量聚集使村庄的治理复杂化，无论是治村主体还是治村过程都掺入了大量的利益博弈。以这种利益博弈为基础，利益密集型地区的村级治理呈现出复杂的逻辑。247 由于利益密集型地区农村资源和利益集中，农民的经济分化程度也日益扩大，部分从事工商经营或办企业的农民实现了财富的迅速积 累从而成为当地的经济精英。由于统筹城乡一体化水平比较高，且
5、经济精英往往依赖当地的经济资源或条件，这部分群体并没有彻底离开村庄，一些成功的经济精英反而出现了向村庄回流的现象，主动参与竞选村干部并主导村级治理。除此之外，随着国家资源向农村输入的力度不断增强，各类资源和项目开始在村庄聚集，不仅城镇化发展速度快，而且土地收益增值迅猛，尤其是具有区位优势或特定资源的村庄往往呈现出利益高度密集的状态，这些地区的村两委干部岗位通常会成为激励竞争的对象，在后续的治理过程中一些村干部可能会通过身份及自由裁量权获得较多的优先收益。无论是经济精英回村参政或是在职村干部在资源下乡的过程中积累起财富，都可以将其统称为富人参政377。富人参政一般具有两方面的特征：其一是参政动机
6、具有复杂性。富人群体参政的动机并不单一，部分抱着造福家乡的情怀来获取村民的认同并获得自身的价值归属，但不可否认很大部分具有一定的利益诉求，部分富人群体经商办企业往往集中在当地区域并依赖当地资源，通过积极参与村庄治理，可以获得政府体制认可和更多的社会交往资源，甚至可以在企业发展所依赖的特定资源或社会资本建构中获取一定优势。其二是动员方式具有利益性。在村民选举的过程之中，由于富人群体具有比普通民众更多的社会关系网络或社会资本基础，他们的动员能力也往往比较强，会将自身的利益资源转化为社会资本来形成村庄内部的影响力，甚至在部分情况下会通过组织派性、利益许诺等方式来获取支持。 当富人群体在村庄内参政并成
7、为主政的村干部之后，村级治理呈现出去公共性治理的逻辑。所谓去公共性治理指的是富人群体为了达成有效的治理，主要不是公共资源和正式权力的运用，反而是依托私人利益和资源的方式和策略主义的手段来处理各类治理事务，目的在于对村庄的控制平衡并在整个治理过程中获得更多的隐性利益或社会资本收益，主要呈现为以下三方面特征：一是运用私人意志进行治理。富人型村干部在治理过程中一般会表现出较强的个人意志，他们往往会设定一定的发展思路，或从村庄建设、产业发展入手来推动外部形态的转变或经济发展水平的提升。不可否认这种类似于发展主义式的治理具有一定的绩效，但也会形成话语权垄断甚至会出现权力过于集中而忽视民主的现象。二是运用
8、私人化手段进行控制。在利益密集型地区的村庄存在较多因利益而生的纠纷和矛盾，富人型村干部有能力借助自身较强的财力和社会网络通过各类非正式规则来处理，这类处理方式往往是控制性的，处理的方式具有私人化特征，尤其是针对各类钉子户往往以利益的方式进行吸纳，最终实现治理的低度平衡。三是拓展各种空间进行获取利益。在国家资源下乡的过程中，部分富人型村干部要么寻求隐性的体制支持或者借此拓展自身的社会关系网络，从而间接地获取利益，又或者利用政策的模糊地带来参与各类项目资源从而获得个人利益。 富人参政所带来的去公共性治理逻辑并非凭空形成，而是根植于利益密集型地区基层政府治理的实践，同时也与乡村社会性质的剧 烈变迁具
9、有直接关联。其一是利益密集型地区基层政府的治理意图。东部发达地区及其他利益密集型的农村进入城镇化快速发展之中，以城镇化、社区化为核心的各类发展主义任务日渐增加。各种类型的社会矛盾也开始大量涌现，基层政府的维稳压力剧增，不出事逻辑43 依然是基层政府秉承的基本原则。在自身治理能力不足且可支配治理资源有限的情况下，为了完成治理任务，基层政府逐步形成了策略主义的行为逻辑，吸纳村级组织力量来弥补自身治理能力的不足，借助村干部的力量来解决各类治理难题甚至是钉子户问题。为了达成这一效果，基层政府必然倾向于支持富人参政及其去公共性治理，因为这一群体不仅具有带动发展的较强财力和社会关系网络，又可以通过自身的财
10、力及各种私人化的治理手段来妥善处理各类棘手问题及越轨者。富人群体就成为基层政府青睐的治村人选，其治理方式也为基层政府所接受和支持。其二是利益密集型地区乡村社会的性质变迁。随着市场经济的迅猛发展，利益密集型地区的乡村社会的基础开始发生剧烈变迁，随着合村并组和城镇社区化趋势的推进，乡村社会开始进入半熟人社会586，利益观念开始占据主导地位，村庄认同和行动单位正在日渐萎缩，原所归属的差序格局逐渐被工具性差序格局所替代：人们建立关系时考虑的主要是实利可图，所以亲属和非亲属都可以被纳入格局之中；从格局的中心向外，格局中成员的工具性价值逐级递减；关系越紧密，就越有可能被中心成员用来实现其实利目标。671
11、在这种背景下，村民不仅容易被资源和利益所动员，而且认为富人群 体相比于普通群体更有能力，能为村庄争取更多的资源或项目，在一定程度上象征着发展。这些认知观念极大地助推了富人参选并主政，也使其依赖富人个体的治理具有了正当性。总之，利益密集型地区村庄公共性进一步瓦解，富人可以借助利益实现对村级治理权力的掌控。 村级治理的去公共性治理逻辑源自过度的富人参政，富人参政能争取更多的资源或项目来推动村庄发展，也能保持村庄的秩序，甚至一些具有雄厚经济基础的富人村干部对村庄以私补公、对村民扶危救困。富人参政及去公共性治理的逻辑在村庄发展中取得了一定的成效，也达成了治理的低度均衡。但去公共性治理会给村庄的长效治理
12、和村级组织民主化建设带来隐患，甚至存在着较大的治理风险。其一是去公共性治理会弱化村级治理的民主建设。富人型村干部具有其他村委成员难以企及的经济资本和社会资本优势，甚至会利用自己个人财产来帮助村民或村庄解决问题，这就建构起普通阶层难以超越的道德门槛。治村过程道德化会进一步增强富人参政的合法性色彩，设置了其他村民竞选的高门槛。同时，在村两委内部来说，因其财富和利益而形成对其他成员的吸纳或威慑，村委其他成员难以对其构成制约，这就必然带来权力过分集中，极有可能造成寡头政治的一言堂现象，这就使村级治理的民主建设受到较大的挑战。其二是去公共性治理会弱化村级治理的长效治理。去公共性治理彰显的是具有个人色彩的
13、治理术，尽管能通过个人意志形成较强的权威，却也容易遮蔽村民的诉求，甚 至会在村庄场域内形成气的抗争，难以从根本上解决各类治理矛盾。也有可能在治理的过程中形成利益共同体，背离群众工作路线，使干群关系逐步疏离，发展到极端，甚至会形成干群之间的悬浮甚至是对立，对村民的政治认知形成较大的负面影响，不利于村级治理的长久发展。 二、利益非密集型地区的维持治理逻辑 利益密集型的村庄在全国农村中只占了较小比例，除此之外大部分是利益非密集的农业型村庄。这一类型的村庄所处地区工业化发展水平较低且缺乏特定资源，村集体经济基本为空壳甚至是负债，村庄内部大多为留守群体，以农业种植为主要经济来源，大多数的青壮年劳动力走出
14、村庄外出打工，留守的父辈务农照顾孙辈，形成了以代际分工为基础的半工半耕结构。719 资源的缺失和青壮年群体的流出，使村庄呈现出空心化状态，尽管国家资源投入的力度在增加，但村庄的萧条衰败态势难以发生实质转变。在这一背景下，老好人治村开始成为村级治理的典型现象，即随着青壮年精英的外出务工及少部分基于能力或机遇富裕起来的精英群体搬离村庄，致富能力不强、领导能力普通但善于均衡各方关系的老好人进入村两委任职。在此背景下，利益非密集村庄的村级治理呈现为老好人治村的维持治理逻辑。8 老好人类型的村干部一般都从留守群体中选举产生，年龄偏大且大多数没有技术专长，一般依靠村干部岗位薪酬和农业种植来实现 增收。参选
15、过程一般来说缺乏竞争性和利益冲突，当选村干部往往与家族或派性力量的支持有所关联。当老好人开始成为治村的核心力量时，村级组织呈现出典型的维持治理逻辑，表现为不作为不得罪不出事等方面：其一是不作为，缺乏积极治理精神。大部分村庄没有特定的资源禀赋，也没有强大的集体经济支撑，村两委带头人难以凭空推动村庄发展。他们治村的主要工作是按照乡镇政府的部署贯彻执行相关的政策，维持村庄的基本秩序和治理底线，既没有创新和发展的能力，也缺少相应的条件。在一些条件更差的村庄，干部队伍严重老化，缺少新生力量的补充，村级治理受到严重影响。其二是不得罪，治理缺乏公共规则。老实人自身发展和带动能力有限，将村干部职位看作一种营生
16、，在治理过程中缺乏能力和资源，也缺乏开拓精神和有效治理的权威，当面对各类纠纷矛盾时倾向于置身事外，在政策实施过程中会出现敷衍塞责的现象，严重的缺乏是非原则和担当精神，难以打破少数决定多数的僵局，最终使正能量难以得到弘扬。其三是不出事，实现权力再生产。为了维持村级治理的基本秩序，老好人将不出事作为治理的核心，将维稳作为治理的重点，其他发展型的治理往往居于次之。在不出事的基础上，老好人治村积极扩大人情圈，利用弱化的公共规则和发达的私人关系来建构权力再生产的基础。由于缺乏外部力量的激励竞争，村委内部可以论资排辈或实现多年连任，一些村干部很多年没有实现更新换代，甚至已经固化为内部循环的权力圈子，既没有压力也缺乏动力去建设和发展村庄。 老好人治村将村两委变成了维持会，只能维持基本的治理底线，这与富人参政现象形成了鲜明的对比。老好人治村的维持治理逻辑根源于利益非密集地区的政治生
