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1、洪范小型社科调研资助项目 取消农业税后农村义务教育财政体制改革调查研究 - 1 - 取消农业税后农村义务教育财政体制改革 调查研究 取消农业税后农村义务教育财政体制改革 调查研究 课题报告 课题报告 项目资助方：洪范法律与经济研究所 项目申请方：北京大学 张 展 项目报告人：北京大学 张 展 项目报告时间：2007 年 1 月 洪范小型社科调研资助项目 取消农业税后农村义务教育财政体制改革调查研究 - 2 - 序 言 序 言 2004 年 3 月 5 日，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中郑重 宣布“五年内取消农业税” ，恰似一声春雷响彻在中国辽阔的大地上空。农业税的取消，
2、对 于 9 亿农民来说，无疑是一件天大的好事。同时，取消农业税，农民与乡镇、各行政主体之 间的分配关系将发生根本性的变化，农村基层建设也必将面临着一场历史性的巨大变革。 农业税的取消带来最直接的影响是乡镇政府财政收入的减少， 而为了与减少的财政收入 相适应，地方政府必然想尽办法缩减其有限的财政支出额度。在这样一个循环过程中，由于 农村义务教育支出的调整相对灵活、受约束较小，因此，各乡镇政府存在很大的动机通过缩 减教育支出来弥补其他支出的不足。这正是我们最为担心的问题。 农村教育水平的改善、 农民素质的提高是决定我国农村长远持续发展的关键。 无论是农 民从事长久的农业生产，还是从农业向非农业转变
3、，学习充足的知识、掌握先进的技术都是 其在激烈的市场竞争中取胜的根本保障，而这一切又根源于其最终的受教育程度。 鉴于上面的分析，2006 年农业税的取消究竟给农村教育水平带来了怎样的影响呢？ 通过我们走访四省十三村后， 我们认为， 农业税的取消并没有完全实现其预想中给广大 农民带来实惠利益的目标， 甚至乡镇政府通过财政支出的转移， 在一定程度上加大了农民的 真实负担。 从长远角度分析， 这种教育负担的加重将对整个农村的后劲发展带来严重的负面 影响。 我们呼吁，取消农业税后，政府应进一步关注农村义务教育，尽快全面完善普九教育， 保障教育经费足额到位。科教兴国是我们最终走向国富民强的唯一之路。 洪
4、范小型社科调研资助项目 取消农业税后农村义务教育财政体制改革调查研究 - 3 - 目 录 目 录 第一部分 取消农业税的背景概述4 1.1 取消农业税是我国现阶段经济发展的必然4 （1）农业税征收的不合理性4 （2）农业税征收成本过高4 （3）农业税在国家财政收入中占比较低5 1.2 农业税减免政策实施的历程5 1.3 取消农业税的重要意义6 （1）减轻农民负担、增加农民实际收入6 （2）提高农民购买力，促进经济长远发展6 （3）提高我国农产品的国际竞争力6 （4）深化农村财政体制改革7 第二部分 本次调研活动的主要目的、研究思路及数据情况说明7 2.1 本次调研活动的主要目的7 2.2 本次
5、调研活动的研究思路7 2.3 本次调研活动的基本数据说明8 第三部分 取消农业税对农村教育财政体制的影响10 3.1 取消农业税后农民收入支出负担的变化10 （1）农户家庭收入普遍增加10 （2）农户家庭支出变化不一11 （3）农户家庭真实收入变化12 3 2 取消农业税后乡镇政府财政收支的变化13 （1）取消农业税后使乡镇财政收入陷入困境13 （2）财政赤字随财政收入减少而恶化13 3.3 取消农业税对农村义务教育开支的影响14 （1）农业税减少导致义务教育支出缺口扩大14 （2）教育经费来源更加依赖个人支付14 （3）其他教育经费资金来源的调查研究15 第四部分 农业税取消后优化农村教育财
6、政状况的政策建议16 （1）加快立法进程，完善农村义务教育投入的法制建设16 （2）拓宽教育经费来源，加大扶持力度16 （3）合理调整农村中小学布局，实行城乡无差别待遇17 （4）严把教育节流关17 参考书目18 洪范小型社科调研资助项目 取消农业税后农村义务教育财政体制改革调查研究 - 4 - 第一部分 取消农业税的背景概述 第一部分 取消农业税的背景概述 中国自古以来，幅员辽阔，物产丰富，自夏、商、周开始征收的田赋是我国农业税早期 的雏形。据史书上记载，我国的田赋起源于大禹治水之时。当时整个国家建立在黄河流域， 黄河时时泛滥，禹王和国家为了治理洪水，需要大量的资金支持，因此，就产生了通过征
7、税 来为“公共事业”筹资的动机。随着后来封建萌芽的形成、封建制度的逐步完善，我国真正 走进了“皇粮国税”的时代。 历史回到眼前，2006 年是中国发展史上的一座“里程碑” ，第十届全国人大常委会第十 九次会议以绝对优势票数通过决定，自 2006 年 1 月 1 日起废止农业税条例 ，这意味着在 中国延续两千多年的农业税正式退出了历史的舞台。 1.11.1 取消农业税是我国现阶段经济发展的必然 取消农业税是我国现阶段经济发展的必然 实践表明， 农业税的征收政策已经越来越不适应我国农村社会经济发展的要求， 全面取 消农业税是历史发展的必然。 （1）农业税征收的不合理性 （1）农业税征收的不合理性
8、农业税的征收具有不合理性。 农业税是我国建国初期城乡二元分割和工业提取农业剩余 价值的产物，在当时的历史条件下，在一定程度上符合我国建国初期的特殊国情。然而，随 着改革开放的深入和我国现代化建设事业的蓬勃发展， 加之农业本身的弱质性， 农业已在国 民经济体系中处于弱势地位。 如果仍然一味的从农村中提取剩余价值， 将农村财富逐步向城 市转移，就像是在“抽一位老叟的血” ，不仅威胁着农村的稳定和农业的长期发展，更会影 响到国家的长治久安。此外，一些乡村基层政府在征收农业税的同时，会千方百计的向农民 “搭车”收取其它不合理的费用，加重农民负担，致使农村矛盾日益凸现。 （2）农业税征收成本过高 （2）
9、农业税征收成本过高 改革开放以来，我国乡村基层政府出现了机构急剧膨胀，人员数目剧增的扩张趋势。乡 级政府的干部工作人员一般都有一百多人， 甚至有的达到三百人以上， 而这些人员中有很大 一部分都是为了征收农业税和相关税费而存在的。 与此同时， 我国还有 30 多万的农税干部， 专司农业税的征收与管理， 由此便引发了基层征税成本过高的问题。 乡村政府工作的重心也 纷纷转移到以征收农业税等税费为主的工作中来，形成了“征税养人征税”的恶性 循环，严重影响农村基层政府的服务和管理职能。此外，有些地区在征税过程中还出现了严 重损害政府形象的恶性涉农事件，加剧干群之间关系的恶化。 洪范小型社科调研资助项目
10、取消农业税后农村义务教育财政体制改革调查研究 - 5 - （3）农业税在国家财政收入中占比较低 （3）农业税在国家财政收入中占比较低 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 199419951996199719981999200020012002200320042005 % 农业税占财政收入比重农业税占全部税收收入比重 图 1 我国农业税占财政收入及全部税收收入比重 1 在我国经济飞速发展的大环境下， 我国财政收入水平也实现了大幅度的增长和提高， 这 为取消农业税提供了坚实的经济基础和后盾。1950 年，我国农业税占当时国家财政收入的 39%，是国家财政收入的重
11、要支柱。随着经济的发展，我国财政收入结构也发生了重大的变 化，农业税所占比重已经大幅下降。从图 1 中，我们可以看出，我国农业税占全国财政收入 的比重在 2000 年以后已普遍低于 4%的水平， 在全部税收中所占比重也低于 4.5%， 其在财政 收入中所能发挥的作用已经微乎其微， 国家已经完全有经济实力和实际能力去取消和废除农 业税。 1.2 农业税减免政策实施的历程 1.2 农业税减免政策实施的历程 自 2000 年开始，为了从根本上减轻农民负担，党中央、国务院决定进行农村税费改革 试点，规定农业税计税依据的常年产量以 1998 年前 5 年农作物的平均产量确定，并保持长 期稳定；将原农业税
12、附加并入新的农业税，实行差别税率，最高不超过 7%；农民上缴的村 提留采用新的农业税附加方式统计收取； 2001 年，国务院发出了关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知 ，规定地方可 以按照中发20007 号文件有关农业税及其附加、农业特产税的规定征收，村级三项费用经 费缺口由乡镇财政适当补助； 也可以按中发20007 号文件精神在农业税及附加总体负担水 平不超过 8.4%的前提下，通过适当降低农业税税率，相应提高农业税附加比例的办法，增 加村级收入； 2003 年，根据党的十六大及中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，国务院决定 在全国全面推进农村税费改革试点工作； 2004 年 3 月
13、，第十届全国人大第二次会议，温家宝总理在政府工作报告中第一次提到： 1 数据来源： 2006 年中国经济统计年鉴 ； 洪范小型社科调研资助项目 取消农业税后农村义务教育财政体制改革调查研究 - 6 - 逐步降低农业税税率，每年降低一个百分点，5 年内取消农业税； 2005 年 3 月，第十届全国人大第三次会议，温家宝总理在政府工作报告中再次指出： 2005 年要“加快减免农业税的步伐，在全国大范围、大幅度减免农业税，全国 592 个国家 扶贫开发工作重点县免征农业税。 ” 2005 年 12 月 29 日，第十届全国人大常委会第十九次会议以赞成 162 票、反对 0 票、 弃权 1 票表决决定
14、：1958 年 6 月 3 日通过实施的农业税条例自 2006 年 1 月 1 日起正式 废止。 2 自此，农业税真正退出了历史的舞台。 截止到 2005 年年底，全国免征农业税的省份已达到 28 个，河北、山东、云南个省也 有 210 个县（市）实现免征农业税。2006 年全面取消农业税后，农民每年减负总额将超过 1000 亿元，人均减负元，9 亿农民得到了真正的实惠。 1.3 取消农业税的重要意义 1.3 取消农业税的重要意义 （1）减轻农民负担、增加农民实际收入 （1）减轻农民负担、增加农民实际收入 农村穷、农民苦是我国农村问题的根本矛盾。在农业税的沉重负担下，农民的生产积极 性受到很大
15、的抑制， 农民的收入增长缓慢。 全面取消农业税后， 农民的收入全部归自己支配。 他们不仅可以扩大生产、采用先进的技术、肥料来进一步提高产出，同时还可以用其投资新 的种植、养殖等其他产业，多方面提高收入，改善生活水平。 （2）提高农民购买力，促进经济长远发展 （2）提高农民购买力，促进经济长远发展 近年来，扩大内需，拉动经济增长，是我国经济结构调整的重要课题。而对于我国实际 情况而言，最广阔的消费市场在农村，最庞大的消费群体是农民。农业税的取消，农民真实 收入增加，农民消费能力提高，农村市场将得到进一步发展和拓宽，这将对我国工业、服务 业等领域经济的发展产生巨大的推动作用。 （3）提高我国农产品的国际竞争力 （3）提高我国农产品的国际竞争力 以前我国农业税及其附加费占农业产值的 8%以上，大大提高了农产品的生产成本，降 低我国农产品在国际市场上的价格竞争力。而一些主要的农业发达国家和地区，如美国、欧 盟等，为保护自身农业，不仅不征收农业税，反而给农民大量补贴。我国取消农业税后，据 专家预测，按照 13 亿亩耕地计算，意味着每亩减少农产品生产成本 38 元，粮食生产每亩减 2 宋了了， “取消农
