从维护公平贸易到变相贸易保护

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1、 从维护公平贸易到变相贸易保护从维护公平贸易到变相贸易保护 世界反倾销的兴起与发展世界反倾销的兴起与发展 李清亮 海闻 【内容提要】 反倾销是近年来国际贸易争端的焦点问题。 反倾销政策的起源在于维护国 际贸易的公平，但是自 20 世纪 80 年代以来，反倾销越来越多地被运用于贸易保护。在某种 意义上，反倾销补充、部分替代了以前关税在贸易保护中发挥的作用。大量的发展中国家逐 步采取了主动的反倾销策略。冶金、化工、塑料等行业是被反倾销最多的行业。 关键词： 公平贸易 贸易保护 反倾销 关税 反倾销在近几十年来成为中国对外贸易面临的一个热点问题。一方面，近年来，作为世 界最大的贸易体之一，中国是世界

2、上被反倾销最多的国家，从 1997 年到 2009 年，中国被外 国反倾销达到 698 件，占同期世界总量 3292 件的 21.2%，高居第一。另一方面，自 1997 年 实施第一起对外反倾销调查以来，中国逐渐成为使用反倾销最为频繁的新兴市场国家之一， 截至 2009 年，中国一共发起对外反倾销 178 件1，占同期世界总量的 5.4%。在当今全球贸 易自由化的背景下，以反倾销为代表的相机保护行为，成为了对外贸易争端的焦点问题。本 文将对反倾销措施的形成、演变及现状展开分析。 一、反倾销政策形成基于公平贸易一、反倾销政策形成基于公平贸易 反倾销法规是为了维护公平贸易而产生的，它的出现最早可以

3、追溯到一个多世纪以前。 19 世纪末，加拿大的铁路修建发展迅速，对钢铁的需求因此大大增加。为了抢夺这个市场， 美国的钢铁企业决定往加拿大低价出口筑路钢铁。 随即， 加拿大的钢铁业对美国的这种明显 作者李清亮系北京大学汇丰商学院经济学博士研究生；海闻系北京大学汇丰商学院、国家发展研究院经 济学教授。 1 数据来源于WTO反倾销数据库，http:/www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm。 1 低价打压行为迅速做出了反应，要求政府提高关税。1由于当时的一些特殊情况，政府不能 选择直接提高关税，需要寻找其他途径。于是在 1904 年，世界上第一部关于反

4、倾销的法律 在加拿大诞生。21921 年，美国国会也通过了反倾销法规。自此之后，鉴于美国的经济地位， 美国反倾销法规从一定意义上就是GATT/WTO反倾销协议的蓝本；进一步，各国的反倾销 法规往往又以GATT/WTO反倾销协议为准绳。图 1 是 20 世纪初以来世界各国反倾销立法的 情况。 图 1 19002002 年世界各国反倾销立法的情况（单位：件数） 数据来源：Zanardi, M., Antidumping: what are the numbers to discuss at Doha?，The World Economy , 27, 2004, pp.403-433. 尽管各国有了

5、立法，但是相当长的一段时间内，特别是在二战之前，反倾销政策在国际 贸易中并未得到重视。原因主要有两点，一是反倾销是基于维护贸易公平的，而一直以来人 们关注的重点都是贸易自由化和贸易保护； 二是各国的法规对于倾销及损害的定义从来都不 是很清楚，如果从真正的“公平”动机出发，不清晰的定义带来的是更大的政策操作难度。 这也就能解释为什么我们可以看到， 尽管统计结果反映出在 20 世纪 70 年代中期以前， 美国 等国家也有大量的反倾销调查， 但是最终实施反倾销措施的案例只占总数的 5%左右。 3很大 程度上， 问题的原因就在于人们对反倾销本身的不关注， 而且在当时反倾销的出发点也许更 1 Finge

6、r J. Michael， “The Origin and Evolution of Antidumping Regulation” ， in Antidumping: How it Works and Who Gets Hurts? Edited by J. Michael Finger, 1993. Ann Arhor: The University of Michigan Press，pp.14-15. 2 如果就倾销本身而言， 其历史大概可以追溯到 19 世纪英国在美国大量低价销售纺织品， 以抑制美国纺织 工业的发展。汉密尔顿等人在其著作中就有所提及。 3 Blonigen Bruce

7、 A. and Thomas J. Prusa， “Antidumping” ， Working Paper 8398, National Bureau of Economic Research, Cambridge，2001；Irwin D.A.，“The Rise of US Antidumping Activity in Historical Perspective”， The World Economy， 28，2005，pp.651-668. 2 多地真正是基于维护公平贸易的。 二、反倾销的流行补充替代关税工具的选择二、反倾销的流行补充替代关税工具的选择 情况在二战之后，特别是在 2

8、0 世纪 70、80 年代之后发生了巨大的改变。二战之前，关 税一直是贸易保护的首要选择工具。但二战之后，自由贸易取代二战之前的贸易保护主义， 成为国际贸易发展的主流，以美国为主导，各国进行了多次的贸易谈判（见表 1）。在各轮 贸易谈判中，关税等传统的贸易保护工具自然成为了被主要攻击的目标，原则上，关税税率 只能下降而不可上升，所以世界平均关税水平不断被削减。例如，东京回合决定从 1980 年 开始的 8 年内，美国、日本、欧洲等发达经济体的整体关税削减 30%左右；到了乌拉圭回 合，发达国家工业品加权平均关税率应从 6.3%降低到 3.8%；另外，各种主要的配额也逐步 受到限制甚至被取消。

9、当传统的贸易保护手段日渐式微的时候， 寻找新的贸易保护工具作为 补充、替代就成为了各国的必需，而种种相机保护措施就成为了最终的选择，并被各国当作 进行贸易保护的借口，反倾销这个本来是维护贸易公平的工具是其中的代表。 表 1 关税与贸易总协定的多边贸易谈判 时 间 持续时间 地 点 国家数 第一轮 1947 年 4 月10 月 6 个月 瑞士日内瓦 23 第二轮 1949 年 4 月10 月 6 个月 法国安纳西 33 第三轮 1950 年 10 月1951 年 4 月 6 个月 英国托奎 39 第四轮 1956 年 1 月 5 月 4 个月 瑞士日内瓦 28 第五轮(迪龙回合) 1960 年

10、9 月1962 年 7 月 22 个月 瑞士日内瓦 45 第六轮(肯尼迪回合) 1964 年 5 月1967 年 6 月 37 个月 瑞士日内瓦 54 第七轮(东京回合) 1973 年 9 月1979 年 4 月 64 个月 瑞士日内瓦 102 第八轮(乌拉圭回合) 1986 年 9 月1993 年 12 月 86 个月 乌拉圭塔斯特角城 108 资料来源：海闻、P.林德特、王新奎：国际贸易，上海人民出版社，2003 年版， 第 376 页。 为什么会选择反倾销？反倾销满足两个关键的条件：一是合法，二是好用。 首先，反倾销的合法性不仅存在于各国的法律中，而且早在 1947 年，就被关贸总协定

11、确定。 反倾销的合法性是因为其维护公平贸易的目的， 而公平贸易则是与自由贸易并行的概 念，也反映了国际贸易发展的要求。所以反倾销是合法的且不违背自由贸易原则的。 更重要的玄机在于， 如果反倾销被用于真正地维护公平贸易， 模糊的定义会带来操作难 度；但是如果是打着维护公平贸易的幌子，行打击进口、限制自由贸易之实，模糊的定义反 而提供了广阔的操作空间。再进一步，在 20 世纪 70 年代末、80 年代初，以美国等发达国 家为主导，GATT修改了有关反倾销的调查规则。修改的内容主要有三点：一是各国对于倾 销界定更加模糊， 在东京回合， 倾销的定义从原来的 “低于公平价格” （Less Than Fa

12、ir Value, 3 LTFV ）扩展到“或者低于成本价格”；二是对于进口和国内损害之间的因果关系的必然性 要求降低了；三是在 1984 年GATT允许成员国对损害的界定采取累积原则，这也刺激了各 国更多地采取同一案件针对多国反倾销的策略。1这样一来，原本就定义不清晰的关系变得 更模糊、宽泛了，反倾销措施操作的随意性大大加强。 依照这一系列的修订， 各国逐渐形成了关于实施反倾销的要件： 在进口国的价格低于公 平价格或成本； 进口给国内产业带来了既定或者潜在的损害； 倾销和损害之间存在因果关系。 从一开始问题的关键就在于， 如何界定公平价格、 成本价格？如何界定损害？法规上也从来 没有清晰的定

13、义。这就为各国提供了利用反倾销来进行贸易保护的便利。 于是，自 20 世纪 70 年代末以来，加入反倾销协议的成员国的数量、世界反倾销案件的 数量相比之前大大增加。 本来是维护公平贸易的反倾销， 反而成为了贸易保护、 攻击的武器， 往往被各国当作获取政治利益的工具加以滥用。正如普鲁萨所说， “源于倾销而产生的反倾 销对于当今国际贸易的影响已经超过了倾销本身。 反倾销这服药的毒性已经远远超过了它应 该去医治的病倾销。药不仅是用得太多了，而且和它针对的病几乎没有任何关系了”。 2 图 2 19472008 年美国反倾销调查和肯定性裁决数量（单位：件数） 数据来源：1995 年之前的数据来自 Irw

14、in D.A., “The Rise of US Antidumping Activity in Historical Perspective”, The World Economy, 28, 2005, pp.651-668；1995 年之后的数据来自 WTO 反倾销数据库，http:/www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm。两者是兼容的。 1 在这个规则下的一个具体规定是，如果一个国家的出口量未达 3%，但是如果所有低于 3%的国家总和高 于 7%，那么来自这些国家产品的影响可以依据进口总量来叠加。 2 Prusa J. Thomas， “

15、Anti-dumping: A Growing Problem in International Trade”，World Economy，Volume 28 Issue 5，2005， pp.683-700. 4 再根据图 1，我们还可以看到一个明显的时间区分。在二战以前，关税为主要的贸易保 护手段，拥有反倾销法规的国家屈指可数，但是二战之后，随着多边贸易谈判的进行和关税 的削减，反倾销立法大量出现。图 2 是美国二战后反倾销的使用情况，我们认为美国情形能 够反映世界的概况。 由于在 20 世纪 80 年代之前， 反倾销案件没有一个世界范围适用的稳定 可靠的统计口径，80 年代之前的数据不能

16、保证完全的准确性，但我们相信至少在揭示趋势 上是没有问题的。 这里需要说明两个方面的问题， 一是 20 世纪 60 年代之前美国的反倾销肯 定性裁决率非常低， 一般认为只占总件数的 5%左右1， 而这个比例在 70 年代之后大大提高， 达到 50%左右；2二是 70 年代之后，美国对外反倾销案例大量增加。把这两方面的因素结合 起来（如图 2 中的虚线所示），我们有理由认为，对关税等传统贸易政策的限制极大地刺激 了各国对反倾销的使用。 无论从历史还是从现实的角度来看， 反倾销等相机保护工具在贸易保护领域发挥的作用 都无法与传统的关税工具相提并论。但是，在贸易保护盛行的数十年前，对于关税，人们往 往想到的是如何提高税率以限制进口， 它