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1、市级国土空间总体规划编制指南（试行）自然资源部2020年9月前 言为贯彻落实中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，指导和规范市级国土空间总体规划编制工作，自然资源部在广泛听取各方面意见基础上，按照“多规合一”要求，研究制定了市级国土空间总体规划编制指南（试行）。主要内容包括5部分：总体要求、基础工作、主要编制内容、公众参与和多方协同，以及审查要求。当前国土空间规划编制尚处于实践探索阶段，本指南侧重提出原则性、导向性要求，待地方实践探索后总结并适时修订。各省、自治区可根据地方实际，补充、细化市级国土空间总体规划编制的内容要求和技术规定，提高针对性和可操作性。本指南参与起草
2、单位：中国国土勘测规划院、中国城市规划设计研究院、上海同济城市规划设计研究院有限公司、自然资源部城乡规划管理中心、北京大学城市与环境学院、东南大学建筑学院、国家海洋信息中心、广州市规划和自然资源局、南京市规划和自然资源局、厦门市自然资源和规划局、上海市城市规划设计研究院、武汉市规划研究院、北京清华同衡规划设计研究院有限公司、南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司。目 录1 总体要求11.1 适用范围11.2 规划定位11.3 工作原则11.4 规划范围、期限和层次21.5 编制主体与程序31.6 成果形式32 基础工作32.1 统一底图底数32.2 分析自然地理格局42.3 重视规划实施和
3、灾害风险评估42.4 加强重大专题研究52.5 开展总体城市设计研究53 主要编制内容63.1 落实主体功能定位，明确空间发展目标战略63.2 优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展63.3 强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展83.4 优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展93.5 完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境103.6 保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌123.7 完善基础设施体系，增强城市安全韧性133.8 推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值143.9 建立规划实施保障机制，确保一张蓝图干到底154 公众参与和
4、多方协同175 审查要求17附录A 名词解释和说明18附录B 规划分区21附录C 规划图件目录24附录D 规划文本附表26附录E 规划指标体系29附录F 强制性内容34附录G 城镇开发边界划定要求351 总体要求1.1 适用范围本指南适用于市级（包括副省级和地级城市）国土空间总体规划（以下简称市级总规）编制。地区、州、盟可参照执行。直辖市可结合本指南和省级国土空间规划编制指南（试行）有关要求编制。1.2 规划定位市级总规是城市为实现“两个一百年”奋斗目标制定的空间发展蓝图和战略部署，是城市落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的空间政策，是市域国土空间保护、开发、利用、
5、修复和指导各类建设的行动纲领。市级总规要体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，落实和深化上位规划要求，为编制下位国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制提供基本依据。1.3 工作原则（1）贯彻新时代新要求坚持以人民为中心的发展思想，从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感；坚持底线思维，在生态文明思想和总体国家安全观指导下编制规划，将城市作为有机生命体，探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子，推动形成绿色发展方式和生活方式，增强城市韧性和可持续发展的竞争力；坚持陆海统筹、区域协
6、同、城乡融合，落实区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展和主体功能区等国家战略；坚持一切从实际出发，立足本地自然和人文禀赋以及发展特征，发挥比较优势，因地制宜开展规划编制工作，突出地域特点、文化特色、时代特征。（2）突出公共政策属性坚持体现市级总规的公共政策属性，坚持问题导向、目标导向、结果导向相结合，坚持以战略为引领，按照“问题-目标-战略-布局-机制”的逻辑，针对性地制定规划方案和实施政策措施，确保规划能用、管用、好用，更好发挥规划在空间治理能力现代化中的作用。（3）创新规划工作方法坚持开门编规划，践行群众路线，将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，广泛凝聚社会智慧；强化城市
7、设计、大数据、人工智能等技术手段对规划方案的辅助支撑作用，提升规划编制和管理水平。1.4 规划范围、期限和层次规划范围包括市级行政辖区内全部陆域和管辖海域国土空间；本轮规划目标年为2035年，近期至2025年，远景展望至2050年。市级总规一般包括市域和中心城区两个层次。市域要统筹全域全要素规划管理，侧重国土空间开发保护的战略部署和总体格局；中心城区要细化土地使用和空间布局，侧重功能完善和结构优化；市域与中心城区要落实重要管控要素的系统传导和衔接。1.5 编制主体与程序规划编制应坚持党委领导、政府组织、部门协同、专家领衔、公众参与的工作方式。市级人民政府负责市级总规组织编制工作，市级自然资源主
8、管部门会同相关部门承担具体编制工作。工作程序主要包括基础工作、规划编制、规划设计方案论证、规划公示、成果报批、规划公告等。1.6 成果形式规划成果包括规划文本、附表、图件、说明、专题研究报告、国土空间规划“一张图”相关成果等。2 基础工作2.1 统一底图底数各地应在第三次国土调查（以下简称“三调”）的基础上，按照国土空间用地用海分类、城区范围确定等部有关标准规范，形成符合规定的国土空间利用现状和工作底数。统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的工作底图。沿海地区要增加所辖海域海岛底图底数。各地应根据需要开展补充调查，并充分应用基础
9、测绘和地理国情监测成果，收集自然资源、生态环境、经济产业、人口社会、历史文化、基础设施、城乡发展、区域协调、灾害风险、水土污染、海洋空间保护和利用等相关资料，以及相关规划成果、土地利用审批、永久基本农田等数据，加强基础数据分析。2.2 分析自然地理格局研究当地气候和地形地貌条件、水土等自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征，分析自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”），明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，提出国土空间优化导向。2.3 重视规划实施和灾害风险评估开展现行城市总体规划、土地利用总体规划、市级
10、海洋功能区划等空间类规划及相关政策实施的评估，评估自然生态和历史文化保护、基础设施和公共服务设施、节约集约用地等规划实施情况；结合自然地理本底特征和“双评价”结果，针对不确定性和不稳定性，分析区域发展和城镇化趋势、人口与社会需求变化、科技进步和产业发展、气候变化等因素，系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展灾害和风险评估。2.4 加强重大专题研究可包括但不限于：（1）研究人口规模、结构、分布以及人口流动等对空间供需的影响和对策；（2）研究气候变化及水土资源、洪涝等自然灾害等因素对空间开发保护的影响和对策；（3）研究重大区域战略、新型城镇化、乡村振兴、科技进步、产业发展等对区域空间发展的影响
11、和对策；（4）研究交通运输体系和信息技术对区域空间发展的影响和对策；（5）研究公共服务、基础设施、公共安全、风险防控等支撑保障系统的问题和对策；（6）研究建设用地节约集约利用和城市更新、土地整治、生态修复的空间策略；（7）研究自然山水和人工环境的空间特色、历史文化保护传承等空间形态和品质改善的空间对策；（8）研究资源枯竭、人口收缩城市振兴发展的空间策略；（9）综合研究规划实施保障机制和相关政策措施。2.5 开展总体城市设计研究将城市设计贯穿规划全过程。基于人与自然和谐共生的原则，研究市域生产、生活、生态的总体功能关系，优化开发保护的约束性条件和管控边界，协调城镇乡村与山水林田湖草海等自然环境的
12、布局关系，塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态。基于本地自然和人文禀赋，加强自然与历史文化遗产保护，研究城市开敞空间系统、重要廊道和节点、天际轮廓线等空间秩序控制引导方案，提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值。3 主要编制内容3.1 落实主体功能定位，明确空间发展目标战略强化总体规划的战略引领和底线管控作用，促进国土空间发展更加绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力并各具特色。（1）围绕“两个一百年”奋斗目标和上位规划部署，结合本地发展阶段和特点，并针对存在问题、风险挑战和未来趋势，确定城市性质和国土空间发展目标，提出国土空间开发保护战略。（2）落实上位规划的
13、约束性指标要求，结合经济社会发展要求，确定国土空间开发保护的量化指标（见附录表D.1、附录E）。3.2 优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略，以自然地理格局为基础，形成开放式、网络化、集约型、生态化的国土空间总体格局。（1）完善区域协调格局：注重推动城市群、都市圈交通一体化，发挥综合交通对区域网络化布局的引领和支撑作用，重点解决资源和能源、生态环境、公共服务设施和基础设施、产业空间和邻避设施布局等区域协同问题。城镇密集地区的城市要提出跨行政区域的都市圈、城镇圈协调发展的规划内容，促进多中心、多层次、多节点、组团式、网络化发展，防止城市无序蔓延。
14、其他地区在培育区域中心城市的同时，要注重发挥县城、重点特色镇等节点城镇作用，形成多节点、网络化的协同发展格局。（2）优先确定生态保护空间：明确自然保护地等生态重要和生态敏感地区，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。（3）保障农业发展空间：优化农业（畜牧业）生产空间布局，引导布局都市农业，提高就近粮食保障能力和蔬菜自给率，重点保护集中连片的优质耕地、草地，明确具备整治潜力的区域，以及生态退耕、耕地补充的区域。沿海城市要合理安排集约化海水养殖和现代化海洋牧场空间布局。（4）融合城乡发展空间：围绕新型城镇化、乡村振兴、产城融合
15、，明确城镇体系的规模等级和空间结构，提出村庄布局优化的原则和要求。完善城乡基础设施和公共服务设施网络体系，改善可达性，构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈。（5）彰显地方特色空间：发掘本地自然和人文资源，系统保护自然景观资源和历史文化遗存，划定自然和人文资源的整体保护区域。（6）协同地上地下空间：提出地下空间和重要矿产资源保护开发的重点区域，处理好地上与地下、矿产资源勘查开采与生态保护红线及永久基本农田等控制线的关系。提出城市地下空间的开发目标、规模、重点区域、分层分区和协调连通的管控要求。（7）统筹陆海空间：沿海城市应按照陆海统筹原则确定生态保护红线，并提出海岸带两侧陆海功能衔接要求，制定陆域和海域功能相互协调的规划对策。（8）明确战略性的预留空间，应对未来发展的不确定性。3.3 强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展基于资源环境承载能力和国土安全要求，明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线。（1）落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三条控制线”）等划定要求，统筹划定“三条控制线”。各地可结
