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4、国人大常委会法制工作委员会民法室副主任） 撰稿人：孙礼海 郝作成 杨明仑 石 宏 赵向阳 严冬枫 何 山 姚 红 李 倩 李文阁 段京连 王瑞娣 水 淼 目 录 第一章 总 则 第二章 家庭承包 第一节 发包方和承包方的权利和义务 第二节 承包的原则和程序 第三节 承包期限和承包合同 第四节 土地承包经营权的保护 第五节 土地承包经营权的流转 第三章 其他方式的承包 第四章 争议的解决和法律责任 第五章 附 则 第一章 总则 第一条 为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定
5、，根据宪法，制定本法。 【释义】 本条是对农村土地承包法的立法目的和立法根据的规定。 家庭承包经营是我国农民的一个伟大创举。农村实行家庭承包经营，改变了人民公社的生产经营方式和计划经济模式，初步构筑了适应我国市场经济要求的农村新经济体制框架。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制成为我国农村的基本经济制度。家庭承包经营是在坚持土地等生产资料集体所有的前提下，把土地使用权承包给农户，确立了家庭经营的主体地位，赋予了农民充分的生产经营自主权。家庭承包经营和集体统一经营是相互依存的统一整体，家庭承包经营是我国农村集体经济组织内部的一个经营层次，是农村集体经土地转让济的一种有效经营方式。农民通过
6、承包本集体的农村土地，得到的是对农村土地的使用权，也就是我们现在所称的土地承包经营权。农民的土地承包经营权集中体现在农民对所承包的土地有了经营自主权、收益权和土地承包经营权流转的权利。农民可以根据市场的供求关系，自主地组织生产，打破了过去那种高度集中的计划经营方式；农民在依法纳税和交纳承包费之后，其他收益都归自己所有，由自己自由支配，打破了过去那种“大锅饭”式的分配方式。多劳多产能够多得，农民得到了实惠，激发了农民生产的积极性，解放和发展了农村生产力，带来农村经济和社会发展的巨大变化。实行家庭承包经营制度以来，粮食和其他农产品大幅增长，由长期短缺到总量大体平衡，丰年有余，基本解决了全国人民吃饭
7、问题；农民生活水平显著提高，全国农村总体上进入了由温饱向小康迈进的阶段；农民的思想观念发生深刻变化，农村精神文明和民主法制建设明显的进步。我国农村实行家庭承包经营二十多年来取得的巨大成就证明，家庭承包经营是解放农村生产力发展农村经济的有效方式。 稳定家庭承包经营，核心是稳定家庭承包关系，赋予农民长期而有保障的土地使用权。只有农民的积极性调动起来了，整个农村的生产力才能活跃起来，只有农民富裕了，集体经济才能得到发展。所以，家庭承包经营是土地转让农村经营体制改革的源泉和动力，是农村经营体制的基础。同时，集体统一经营对促进家庭承包经营和农业生产是必不可少的，一些农田水利和其他公共设施的建设，一些产前
8、、产中、产后等生产、流通环节的服务，这是一家一户难以办到的，需要依靠集体统一经营才能做得更好。集体统一经营主要是增强生产服务、协调管理、资产积累等功能，其中最重要的是增强对农户的服务功能。农村集体经济组织可以配合国家实施的科教兴农战略，抓好农业先进实用技术的推广和普及，为农户提供生产、技术、信息等服务；组织本集体经济组织的农业基础设施的建设和集体资源的开发；发展各种形式的专业服务组织，将生产、加工、流通等环节紧密地联系起来，从某些生产环节的服务发展到生产全过程的服务。使农村集体组织的综合服务与国家和社会的专业服务密切结合，构成农业服务化体系。通过服务体系联结千家万户，使农户分散的小规模经营与市
9、场紧密地联系起来，促进我国农业向商品化、专业化、现代化发展。这种以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制符合我国农村和农业生产自身的特土地转让点，符合生产关系要适应生产力发展要求的客观规律，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。 稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，关系到农村经济的持续稳定发展。只有农村经济繁荣发展了，才能形成对城市的有效供应，只有农民富裕了，工业产品才有更加旺盛的销售市场，因此，它还关系着国民经济发展的全局。江泽民同志指出，没有农村改革的成功和农村经济的繁荣，我们国家就不可能出现今天这样生机勃勃的局面。如果农业没有更大地发展，农村经济不能登上新的台阶，我国现
10、代化建设的发展目标就不可能顺利实现。可见稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是何等的重要。 强调农村长期实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，并不是说它已经尽善尽美了，土地转让应当看到，在实践中还存在一些问题有待进一步完善。例如，在第二轮农村土地承包中，有些地方没有把承包期再延长30年；有的发包方以各种名义随意调整承包地；还有个别地方收回或部分收回承包地等等，这些问题需要加以纠正。另外，对承包经营权的保护以及流转方式等需要进一步完善。在统分结合的双层经营体制中的集体经济组织在如何发挥其统一经营的功能上，特别是在增强其服务功能上，还需要进一步摸索和总结经验。只有不断
11、地完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，才能为农村这一基本经济制度注入新的活力，才能保持其长期稳定。 1993年，国家将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写进宪法，将其作为我国农村的一项基本经济制度固定下来。党的十五届三中全会通过的中共中央关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定明确提出：“要坚定不移地贯彻土地承包再延长三十年的政策，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律，土地转让赋予农民长期而又有保障的土地使用权。”制定农村土地承包法的目的就是具体落实宪法，保障我国农村以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的长久稳定，赋予农民长期而有保
12、障的土地使用权，依法维护农村土地承包当事人双方的合法权益，以促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。 第二条 本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。 【释义】 本条是对适用农村土地承包法的土地范围的规定。 农村土地承包法所规定的土地与我们平时所说农民集体所有的土地不是一个概念，也可以说不是一个范围。一般所说的农民集体所有的土地是指所有权归集体的全部土地，其中主要有农业用地、农村建设用地等。农村土地承包法规定的农村土地，既包括农民集体所有的农业用地，也包括国家所有依法归农民集体使用的农业用地。用于农业的土地，主要有耕地、林地和草
13、地，还有一些其他用于农业的土地，如养殖水面等。养殖水面主要是指用于养殖水产品的水面，养殖水面属于农村土地不可分割的一部分，也是用于农业生产的，所以也包括在本条所称的农村土地的范围之中。此外，还有荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒地”, “四荒地”依法是要用于农业的，也属于本条所称的农村土地。上述这些用于农业的土地中数量最多，涉及面最广和每一个农民利益最密切的是耕地、林地和草地，这些农村土地，多采用人人有份的家庭承包方式，集体经济组织成员都有承包的权利，因此，本法把它突出出来表述。其他农村土地如“四荒地”、养殖水面等包含在本条规定的“其他用于农业的土地”之中。总地来说，凡是由农民集体所有或者使用，用
14、于农业生产，又适合承包的土地和水面，都属于本法所称的农村土地，都要适用本法的规定。 第三条 国家实行农村土地承包经营制度。 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。 【释义】 本条规定的是国家实行农村土地转让土地承包经营制度和承包的方式。 农村土地承包经营制度，赋予了农民自主经营权，极大地调动了他们的生产积极性，解放了农村劳动生产力，促进了农业、农村经济和国民经济的发展，是一项建设有中国特色社会主义农业的经营制度，必须长期坚持。 实行农村土地承包经营制度，符合生产关系要适应生产力发展要求
15、的规律，使农户获得充分的经营自主权，能够极大地调动农民的生产积极性，解放和发展农村生产力。我国农村改革有其客观必然性。在70年代末期，农村改革从实行家庭联产承包责任制开始。当时，经过“文化大革命”的，国民经济到了崩溃的边缘，农村问题尤为突出，解决农民吃饭问题是当时最紧迫的问题，而土地承包经营又是解决这一问题最便捷、最有效的途径。一些地方的农民首先自发地搞起了包产到户、包干到户，并逐步扩展开来。党的十一届三中全会确立了“解放思想，实事求是”的思想路线，强调以经济建设为中心，为农村改革提供了理论根据，创造了政治环境。1980年，中央召开会议，就家庭联产承包问题印发会议纪要，明确提出贫困地区可以搞包产到户，并强调“生产过程的各项作
