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1、农业领域 PPP 模式的运用农业 PPP投资是我国经济发展阶段转变、农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、政策红利等共同导致的现象。在国家PPP新政的支持下，农业 PPP投资将迎来新的机遇。PPP操作实务通过对近期农业PPP相关政策文件的梳理，分析农业PPP模式的必要性和可行性，针对农业PPP模式目前存在的问题并提出相应的完善建议。一、农业 PPP模式的政策支持1、2016 年 12 月，发改委联合农业部印发的PPP指导性文件关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见提到： 1、重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物
2、保护等农业基础设施建设和公共服务；2、引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目。2、2016 年 12 月，国务院发布的关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见明确： 1、鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业；2、推行政府购买服务，支持各类社会力量广泛参与农业科技推广。3、2017 年 2 月，国务院印发关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见明确：1、对农村道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农.民参与； 2、对农村供水、污水垃圾处理等有一
3、定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入； 3、对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助。4、2017 年 2 月，一年一度的中央一号文件正式发布，2017 年一号文件也是新世纪以来指导“三农”工作的第14份中央一号文件。这份文件题为中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见，第28 条“改革财政支农投入机制”多次提到 PPP模式，具体表述为：创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作，实行以奖代补和贴息，支持建立担保机制，鼓励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投
4、向农业农村；拓宽农业农村基础设施投融资渠道，支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营。鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金。5、2017 年 3 月，农业部、财政部印发关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知，提出要加大政策支持。各地方应加大对创建国家现代农业产业园的支持力度。统筹现有渠道资金，按照“渠道不乱、用途不变”的原则向园区适当倾斜，形成集聚效应。发挥财政资金的引领作用，通过PPP、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本投入园区建设。鼓励地方创新产业园管理体制和产业园投资、建设、运营方式。.二、农业 PPP模式的必要性和可行性（
5、一）从农业项目本身看，具备PPP项目的特征从 PPP模式自身的性质来看， PPP项目具有投资额度大、周期长、项目风险高的特点，成功的PPP项目要求参与方有承担这三大特性所要求的能力，一些农业 PPP项目具备如下特征：一是准公益性。 农业领域里一些项目的效用不可分割，成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。因而需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础进行全程合作，双方对整个项目周期负责。二是有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，项目收益一般是通过 10 年、 20 年甚至更长时间的合作来获得。三是资金投入量大。社会资本投资现代农业项目有一定的技术含量，需要的资金投入量
6、非常大，政府投入一部分，社会资本融资一部分，共同注资开展经营。（二）从农业行业需求来看，迫切需要PPP来增加投资在我国，如何稳定和逐步增加对农业发展所必需的各项投资，是巩固农业基础的重要一环，仅仅靠加大政府的财政投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。像农业这种投资数额很大，而回收周期长、见效又比较慢的行业，要想成功吸引社会资本是比较困难的。 PPP 就是引导社会资本增加农业投入的重要手段之一。（三）从转变投资方式来看，迫切需要 PPP来创新发展政府对农业的投资领域和形式很多，有的看得见，有的看不见。如对农口部门的经费投入；水利项目、农村基础设施项.目、农业综合开发项目、现代农业项目、美
7、丽乡村、生态林建设等；还有抗旱、防汛资金；对农民的各项补贴。一些基础项目政府应真正实现从微观向宏观、从审批向监管、从项目安排向制度供给的转变，应真正做到政府投入与社会资本的有机结合，利用 PPP来创新农业投资模式，真正提高投资的效率。三、农业 PPP市场前景广阔（一）土壤修复目前我国耕地污染日益加剧，土壤污染也日甚一日，在此背景下国家相继出台了一系列的政策来扶持土壤修复行业的发展，如国务院、发改委、环保部、财政部、国土资源部等部门密集出台一系列的土壤修复政策，目前，我国待修复的污染场地数量非常之多，保守估计超过50 万块。 2013年全国土壤修复领域企业由200 多家增至500 多家，产值达1
8、40 亿元。 我国有待修复的土壤污染面积为3.83 亿亩，土壤修复市场超6 万亿元，仅耕地修复市场潜在容量就达到3.8万亿，空间巨大。（二）政府补贴中央对三农问题向来重视，对三农补贴的项目也逐渐增多，2015 年中央累计对三农补贴的政策达50 项目，明确具体补贴金额的政策有21 项，金额合计2066.5896 亿元，具体项目与金额如下表。( 数据来源于民生证券研究报告：6 万亿蓝海待开发，土壤修复成环保下一个风口).以往对城镇和工业领域的投资很大，对农业投资的欠账较多，现在城镇和工业领域重复建设现象高企， 投资效率下滑，在此背景下，我们预期政府对于农业的投资补贴与力度会大幅增强。（三）高标准农
9、田建设市场国家发展和改革委员会有关负责人2 月 18 日表示，将在资金整合、投融资方面加大创新力度，大规模推进“十三五”高标准农田建设，为实现“十三五”农业发展目标做出更大贡献。据悉高标准农田建设每亩需要投入1000-2000 元，初步估算， 10 亿亩高标准农田建设需要投资1 至 2 万亿。（四）八大农业PPP领域前景随着政府政策放开，商业资本的进入，以下八大项目的市场前景巨大：1、农业科技的推广农业推广资金投入不足和推广体系不够完善，制约着推广力度。发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的0.6 1.0 ，发展中国家也在0.5 左右，但我国不足0.2 ，人均经费更少。若按照中央1 号文件推
10、广创新公益性农技服务方式，推行政府购买服务，支持各类社会力量广泛参与农业科技推广，发展空间巨大！2、农业节水工程中央一号文件提出：加大大中型灌排骨干工程节水改造与建设力度，同步完善田间节水设施，建设现代化灌区。大.力实施区域规模化高效节水灌溉行动，集中建成一批高效节水灌溉工程。而节水农业是提高用水有效性的农业，是水、土、作物资源综合开发利用的系统工程。我国水资源总量仅占世界的6%，人均不足世界平均水平的四分之一。农业用水量约3600亿立方米，用水比重从1997 年的 69.7%下降到目前的61.3%左右，并且我国旱灾发生频率越来越高、范围越来越广、程度越来越重。因此在我国发展节水农业具有重要的
11、意义。3、农业清洁生产先污染后治理的末端治理模式不能有效解决环境问题，但却在我国盛行良久。大力推行高效生态循环的种养模式，加快畜禽粪便集中处理，推动规模化大型沼气健康发展，将带来农业清洁生产新的产业发展空间。4、治理农业环境污水和垃圾处理在城市随处可见，农村的污染程度也可见一斑。财政部推出两个强制试点，垃圾和污水处理必须使用 PPP模式，在国内的垃圾和污水处理PPP模式也是随处可见。在未来，开展土壤污染状况详查，深入实施土壤污染防治行动计划，将会是政府和社会继续推进的公共服务事业。5、乡村休闲旅游产业文件提到：鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。多渠道筹集建设
12、资金，大力改善休闲农业、乡村旅游、 森林康养公共服务设施条件，在重点村优先实现宽带全覆盖。完善休闲农业、乡村旅游行.业标准，建立健全食品安全、消防安全、环境保护等监管规范。6、特色村镇围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。支持各地加强特色村镇产业支撑、基础设施、公共服务、环境风貌等建设。7、育种基地种业是农业产业链的源头，是国家战略性、基础性核心产业，在保障国家粮食安全和农业产业安全上发挥着不可替代的作用。未来种子工程将加大农作物种业基础设施投入，加强育种创新、品种测试和试验、种子检验检测等基础设施建设。鼓励“
13、育繁推一体化”种子企业建设商业化育种基地，购置先进的种子生产、加工、包装、检验和仓储、运输设备，改善工程化研究、品种试验和应用推广条件。8、现代渔港建设渔港是渔民生产、生活最重要的后方基地和渔船重要的避风场所，是海洋防灾减灾的重要组成部分。加快渔港建设对于提升沿海地区的海洋防灾减灾能力，维护渔民的生命财产安全、促进渔区的和谐稳定具有重要意义。据了解 2003-2015 年，渔港项目累计投资5.77 亿元，其中，中央下达补助资金29352 万元，占 50.86%；省级下达.补助资金23273.8万元，占40.33%；地方配套及自筹资金5084.2 万元，占 8.81%。四、农业 PPP模式的问题事实上，我国农业PPP投资起始于上世纪90 年代，虽然有一定发展，但是由于缺乏国家相关政策支持，农业PPP投资的规模和范围都十分有限，至今仍存在一些突出问题，主要表现在：首先，合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并不是规范意义上的合作。政府投资以后，有的接管或经营主体积极性不高，经营出
