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1、财务管理内部控制财政 部会计司解读企业内部控 制应用指引第号全面预算 财务管理内部控制财政 部会计司解读企业内部控 制应用指引第号全面预算 （二）企业实施内部控制、防范风险的重要手段和措施 全面预算的本质是企业内部管理控制的一项工具，即预算本身不是最终目标，而 是为实现企业目标所采用的管理与控制手段，从而有效控制企业风险。全面预算 的制定和实施过程，就是企业不断用量化的工具，使自身所处的经营环境与拥有 的资源和企业的发展目标保持动态平衡的过程，也是企业在此过程中所面临的各 种风险的识别、预测、评估与控制过程。因此，企业内部控制基本规范将预 算控制列为重要的控制活动和风险控制措施。 （三）企业实
2、现发展战略和年度经营目标的有效方法和工具 “三分战略、七分执行”，企业战略制定得再好，如果得不到有效实施，终不能 将美好蓝图和“愿景”转变为现实，甚至可能因实际运营背离战略目标而导致经 营失败。通过实施全面预算，将根据发展战略制定的年度经营目标进行分解、落 实，可以使企业的长期战略规划和年度具体行动方案紧密结合，从而实现“化战 略为行动”，确保企业发展目标的实现。企业内部控制应用指引第 2 号 发展战略中明确规定企业应当编制全面预算。 （四）有利于企业优化资源配置、提高经济效益 全面预算是为数不多的能够将企业的资金流、实物流、业务流、信息流、人力流 等相整合的管理控制方法之一。全面预算以经营目
3、标为起点，以提高投入产出比 为目的，其编制和执行过程就是将企业有限的资源加以整合，协调分配到能够提 高企业经营效率效果的业务、活动、环节中去，从而实现企业资源的优化配置， 增强资源的价值创造能力，提高企业经济效益。 （五）有利于实现制约和激励 全面预算可以将企业各层级之间、各部门之间、各责任单位之间等内部权、责、 利关系予以规范化、明细化、具体化、可度量化，从而实现出资者对经营者的有 效制约，以及经营者对企业经营活动、企业员工的有效计划、控制和管理。通过 全面预算的编制，企业可以规范内部各个利益主体对企业具体的约定投入、约定 效果及相应的约定利益；通过全面预算执行及监控，可以真实反馈内部各个利
4、益 主体的实际投入及其对企业的影响并加以制约；通过全面预算执行结果的考核， 可以检查契约的履行情况并实施相应的奖惩，从而调动和激励员工的积极性，最 终实现企业目标。 二、全面预算的组织 全面预算组织领导与运行体制健全，是防止预算管理松散、随意，预算编制、执 行、考核等各环节流于形式，预算管理的作用得不到有效发挥的关键。为此，全 面预算指引提出了明确的控制要求，即 ： 企业应当加强全面预算工作的组织领导， 明确预算管理体制以及各预算执行单位的职责权限、授权批准程序和工作协调机 制。 （一）健全预算管理体制 企业设置全面预算管理体制，应遵循合法科学、高效有力、经济适度、全面系统、 权责明确等基本原
5、则，一般具备全面预算管理决策机构、工作机构和执行单位三 个层次的基本架构。 1.全面预算管理决策机构预算管理委员会 企业应当设立预算管理委员会，作为专门履行全面预算管理职责的决策机构。预 算管理委员会成员由企业负责人及内部相关部门负责人组成，总会计师或分管会 计工作的负责人应当协助企业负责人负责企业全面预算管理工作的组织领导。具 体而言，预算管理委员会一般由企业负责人（董事长或总经理）任主任，总会计 师（或财务总监、分管财会工作的副总经理）任副主任，其成员一般还包括各副 总经理、主要职能部门（财务、战略发展、生产、销售、投资、人力资源等部门） 、 分（子）公司负责人等。 预算管理委员会的主要职
6、责一般是：（1）制定颁布企业全面预算管理制度，包 括预算管理的政策、措施、办法、要求等；（2）根据企业战略规划和年度经营 目标，拟定预算目标，并确定预算目标分解方案、预算编制方法和程序；（3） 组织编制、综合平衡预算草案；（4）下达经批准的正式年度预算；（5）协调解 决预算编制和执行中的重大问题；（6）审议预算调整方案，依据授权进行审批； （7） 审议预算考核和奖惩方案 ； （8） 对企业全面预算总的执行情况进行考核 ； （9） 其他全面预算管理事宜。 2.全面预算管理工作机构 由于预算管理委员会一般为非常设机构，企业应当在该委员会下设立预算管理工 作机构，由其履行预算管理委员会的日常管理职责
7、。预算管理工作机构一般设在 财会部门，其主任一般由总会计师（或财务总监、分管财会工作的副总经理）兼 任，工作人员除了财务部门人员外，还应有计划、人力资源、生产、销售、研发 等业务部门人员参加。 预算管理工作机构的主要职责一般是：（1）拟订企业各项全面预算管理制度， 并负责检查落实预算管理制度的执行；（2）拟定年度预算总目标分解方案及有 关预算编制程序、方法的草案，报预算管理委员会审定；（3）组织和指导各级 预算单位开展预算编制工作；（4）预审各预算单位的预算初稿，进行综合平衡， 并提出修改意见和建议；（5）汇总编制企业全面预算草案，提交预算管理委员 会审查；（6）跟踪、监控企业预算执行情况；（
8、7）定期汇总、分析各预算单位 预算执行情况，并向预算管理委员会提交预算执行分析报告，为委员会进一步采 取行动拟定建议方案；（8）接受各预算单位的预算调整申请，根据企业预算管 理制度进行审查，集中制定年度预算调整方案，报预算管理委员会审议；（9） 协调解决企业预算编制和执行中的有关问题；（10）提出预算考核和奖惩方案， 报预算管理委员会审议；（11）组织开展对企业二级预算执行单位（企业内部各 职能部门、所属分（子）企业等，下同）预算执行情况的考核，提出考核结果和 奖惩建议，报预算管理委员会审议；（12）预算管理委员会授权的其他工作。 3全面预算执行单位 全面预算执行单位是指根据其在企业预算总目标
9、实现过程中的作用和职责划分 的，承担一定经济责任，并享有相应权利和利益的企业内部单位，包括企业内部 各职能部门、所属分（子）企业等。企业内部预算责任单位的划分应当遵循分级 分层、权责利相结合、责任可控、目标一致的原则，并与企业的组织机构设置相 适应。根据权责范围，企业内部预算责任单位可以分为投资中心、利润中心、成 本中心、费用中心和收入中心。预算执行单位在预算管理部门（指预算管理委员 会及其工作机构，下同）的指导下，组织开展本部门或本企业全面预算的编制工 作，严格执行批准下达的预算。 各预算执行单位的主要职责一般是：（1）提供编制预算的各项基础资料；（2） 负责本单位全面预算的编制和上报工作；
10、（3）将本单位预算指标层层分解，落 实到各部门、各环节和各岗位；（4）严格执行经批准的预算，监督检查本单位 预算执行情况；（5）及时分析、报告本单位的预算执行情况，解决预算执行中 的问题；（6）根据内外部环境变化及企业预算管理制度，提出预算调整申请； （7）组织实施本单位内部的预算考核和奖惩工作；（8）配合预算管理部门做好 企业总预算的综合平衡、执行监控、考核奖惩等工作；（9）执行预算管理部门 下达的其他预算管理任务。 各预算执行单位负责人应当对本单位预算的执行结果负责。 企业全面预算管理组织体系的基本架构如图 1 所示。 图 1 全面预算管理组织体系基本架构图 （二）明确各环节授权批准程序和
11、工作协调机制 在建立健全全面预算管理体制的基础上，企业应当进一步梳理、制定预算管理工 作流程，按照不相容职务相互分离的原则细化各部门、各岗位在预算管理体系中 的职责、分工与权限，明确预算编制、执行、分析、调整、考核各环节的授权批 准制度与程序。预算管理工作各环节的不相容岗位一般包括：预算编制与预算审 批、预算审批与预算执行、预算执行与预算考核。 在全面预算管理各个环节中，预算管理部门主要起决策、组织、领导、协调、平 衡的作用。企业可以根据自身的组织结构、业务特点和管理需要，责成内部生产、 市场、投资、技术、人力资源等各预算归口管理部门负责所归口管理预算的编制、 执行监控、分析等工作，并配合预算
12、管理部门做好企业总预算综合平衡、执行监 控、分析、考核等工作。 三、全面预算基本业务流程 企业全面预算业务的基本流程一般包括预算编制、 预算执行和预算考核三个阶段。 其中，预算编制阶段包括预算编制、预算审批、预算下达等具体环节；预算执行 阶段设计预算指标分解和责任落实、预算执行控制、预算分析、预算调整等具体 环节。这些业务环节相互关联、相互作用、相互衔接，周而复始地循环，从而实 现对企业全面经济活动的控制。图 2 列示了各类企业全面预算的基本业务流程。 如前所述，全面预算是企业加强内部控制、实现发展战略的重要工具和手段，但 同时也是企业内部控制的对象。企业应当参照图 2 的基本流程，结合自身情
13、况及 管理要求，制定具体的全面预算业务流程。 图 2 全面预算基本业务流程图 四、预算流程主要业务风险及控制措施 （一）预算编制 预算编制是企业实施全面预算管理的起点。预算编制环节的主要风险是：第一， 预算编制以财务部门为主，业务部门参与度较低，可能导致预算编制不合理，预 算管理责、权、利不匹配 ； 预算编制范围和项目不全面，各个预算之间缺乏整合， 可能导致全面预算难以形成。第二，预算编制所依据的相关信息不足，可能导致 预算目标与战略规划、经营计划、市场环境、企业实际等相脱离；预算编制基础 数据不足，可能导致预算编制准确率降低。第三，预算编制程序不规范，横向、 纵向信息沟通不畅，可能导致预算目
14、标缺乏准确性、合理性和可行性。第四，预 算编制方法选择不当，或强调采用单一的方法，可能导致预算目标缺乏科学性和 可行性。第五，预算目标及指标体系设计不完整、不合理、不科学，可能导致预 算管理在实现发展战略和经营目标、促进绩效考评等方面的功能难以有效发挥。 第六，编制预算的时间太早或太晚，可能导致预算准确性不高，或影响预算的执 行。 主要控制措施： 第一，全面性控制。一是明确企业各个部门、单位的预算编制责任，使企业各个 部门、单位的业务活动全部纳入预算管理；二是将企业经营、投资、财务等各项 经济活动的各个方面、各个环节都纳入预算编制范围，形成由经营预算、投资预 算、筹资预算、财务预算等一系列预算
15、组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。 第二，编制依据和基础控制。一是制定明确的战略规划，并依据战略规划制定年 度经营目标和计划，作为制定预算目标的首要依据，确保预算编制真正成为战略 规划和年度经营计划的年度具体行动方案；二是深入开展企业外部环境的调研和 预测，包括对企业预算期内客户需求、同行业发展等市场环境的调研，以及宏观 经济政策等社会环境的调研，确保预算编制以市场预测为依据，与市场、社会环 境相适应；三是深入分析企业上一期间的预算执行情况，充分预计预算期内企业 资源状况、生产能力、技术水平等自身环境的变化，确保预算编制符合企业生产 经营活动的客观实际；四是重视和加强预算编制基础管理工作，包
16、括历史资料记 录、定额制定与管理、标准化工作、会计核算等，确保预算编制以可靠、翔实、 完整的基础数据为依据。 第三，编制程序控制。企业应当按照上下结合、分级编制、逐级汇总的程序，编 制年度全面预算。其基本步骤及其控制为：一是建立系统的指标分解体系，并在 与各预算责任中心进行充分沟通的基础上分解下达初步预算目标；二是各预算责 任中心按照下达的预算目标和预算政策，结合自身特点以及预测的执行条件，认 真测算并提出本责任中心的预算草案，逐级汇总上报预算管理工作机构；三是预 算管理工作机构进行充分协调、沟通，审查平衡预算草案；四是预算管理委员会 应当对预算管理工作机构在综合平衡基础上提交的预算方案进行研究论证，从企 业发展全局角度提出进一步调整、修改的建议，形成企业年度全面预算草案，提 交董事会；五是董事会审核全面预算草案，确保全面预算与企业发展战略、年度 生产经营计划相协调。 第四，编制方法控制。企业应当本着遵循经济活动规律，充分考虑符合企业自身 经济业务特点、基础数据管理水平、生产经营周期和管理需要的原则，选择或综 合运用固定预算、弹性预算、滚动预算等方法编制预算。 第五，预
