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1、周边国家和地区成品油市场化改革经验借鉴一一“第三届成品油分销国际会议”成果之二本刊记者 卢向前国际石油经济 2010年第8期 摘 要 成品油市场化应具备三个特征：一是依法准入，规范经营；二是自主定价，公平竞争；三是进出口贸易自由。我国按照石油市场改革的既定方向，已经在成品油市场化的道路上进行了12年的探索。在成品油分销领域，初步形成了法制化监管、规范化准入、多元化竞争的新格局；价格机制改革也经历了三个阶段的发展，处于“准”市场化的阶段；但在成品油进出口领域，还基本限于加入WTO时的承诺。研究周边国家和地区的成品油市场化进程、改革措施与成效，对我国深化成品油市场改革有诸多启示和借鉴意义：1)成品
2、油市场化改革要总体设计，法律先行，按部就班地实施；2)价格市场化要配套推进，分步到位；3)炼油与油品分销业要规范准入，合理发展；4)加油站经营要系列化，加油站业务开展应因地制宜。成品油市场化不能仅靠定价机制改革的单兵突进，还必须依赖其他方面改革的相互配套。目前，进一步推进我国成品油市场化改革的条件已经具备，需要政府勇敢推进。关键词 中国 日本 韩国 成品油 市场化 改革 经验借鉴市场化是我国石油市场改革的既定方向。从1998年石油工业大重组、启动与国际接轨的定价机制改革改革以来，我国成品油分销领域经历了成品油流通体制改革、成品油价税体制改革等一系列持续、配套的渐进式发展过程，市场化进程稳步推进
3、，一个开放、规范、有序竞争的市场格局正在逐步形成。同时，随着一批新建、扩建炼厂的陆续投产，国内成品油市场供过于求将成为常态，进一步推进成品油市场化改革的条件已日趋完备。在这种形势下，研究周边国家和地区成品油市场化的进程、改革措施与成效，对我国有现实的借鉴意义。我国成品油定价机制改革回顾与评价我国成品油定价机制改革一直力求达到三个方面的统一，即国内成品油市场价格与国际市场价格接轨，保持国内市场油价的相对稳定，平衡国内各相关行业的利益关系，而最终目标是实现成品油的市场化。1998年至今，我国政府在推进石油价格机制改革方面主要出台了五个标志性文件。一是1998年6月份出台的原油、成品油价格改革方案，
4、确立了与国际油价接轨和保持国内油价相对稳定的双重目标。 二是2001年10月出台的关于完善石油价格接轨办法及调整成品油价值的通知，将成品油接轨对象从新加坡一地市场变成新加坡、鹿特丹、纽约三地市场，同时对启动调价的三地价格加权变化幅度作了调整。 三是2006年明出台的国务院办公厅关于转发发展改革委等部门完善石油价格形成机制综合配套改革方案和有关意见的通知，以不同行业之问利益转移的方式，解决了成品油定价机制改革中的一个难题，即当油价大幅度波动时如何减小其对一些公共服务行业和弱势群体带来的冲击。 四是2008年12月出台的成品油价税费改革方案。与此前方案相比，该方案有四个主要变化。最大的变化是接轨对
5、象，提出了国内成品油价格与国际原油而不是与国际成品油市场价格接轨，然后加上炼油和流通环节合理的成本和利润等，从而确定成品油价格；第二个变化是从之前的确定“中准价”转变到确定“最高限价”；第三个变化是明确提出了调价周期，即当国际原油价格连续22个工作日波幅超过4以后，政府可以相应调整国内成品油的价格。第四个变化是费改税，即取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、水路运输管理费、水运客货附加费等6项收费，逐步有序地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。 五是2009年5月出台的石油价格管理办法(试行)。该办法是对前面
6、方案的进一步确认和体现。从目前新机制的执行情况看，调价频率明显加快。 回顾我国过去12年的成品油定价机制改革历程，国务院发展研究中心市场经济研究所综合研究室主任邓郁松认为，可以简单概括为三个阶段。 第一阶段从1998年到2004年上半年，该阶段比较严格地执行1998年和2001年的文件精神，虽然也产生了一些问题，但总体上来看市场供求大体平衡，没有出现所谓油荒和供油紧张的问题。第二阶段从2004年下半年到2008年三季度，由于多种原因，该阶段没有严格执行文件确定的定价机制，20052008年国内很多地方都出现了成品油资源紧张问题。第三阶段从2008年三季度以来，政府抓住金融危机引起国际油价大幅度
7、下滑的机遇，在2008年12月份再次调整价格机制，理顺了价格水平。到目前为止，国内成品油供求大体保持平衡状态。如果把市场是否平衡看作检验价格机制优劣的尺子，那么目前的价格机制无疑还是比较适当的。对于现行成品油定价机制，邓郁松给出了以下几点评价意见。 1现行成品油定价机制是定价机制改革的进一步深入 首先，现行成品油定价机制坚持了市场化与“调控”相结合的改革方向。由于我国目前的成品油市场竞争还不够充分，因此对市场价格进行某些管理是非常必要的。 其次，现行成品油定价机制进一步明确了确定价格水平的原则，即从原先的直接接轨转变为间接接轨，在某种程度上可以说接近成本加成。 第三，价格调整出现一些新的积极信
8、号，原有定价机制存在的问题得到一定的解决，价格调整频率加快以及对公共行业和弱势群体的补贴政策减少了进一步推进市场化所面临的很多障碍。 2.现行成品油定价机制仍然是改革进程中的一个过渡方案 现行的成品油定价机制仍然是一种“准市场化”的定价方式，不是由企业自主定价。另外，价格调整仍然存在滞后性的问题。对此，2009年8月国家发改委曾明确指出，要清醒地认识到在目前经营体制下，推进成品油价格改革的有关制度、办法还需要不断完善。 3.进一步推进改革的困难明显减少 新的成品油定价机制运行一年多来，取得了较为理想的效果：一是基本理顺了成品油价格，极大地调动刊炼油企业积极性，有力保障了成品油的市场供应；二是促
9、进了市场竞争，保护了消费者利益；三是平衡了石油行业与其他行业的利益关系，保障了各行业协调发展；四是提高了全社会节油意识，促进了资源节约和环境保护。 从总体来说，经过十多年的改革，定价机制要解决的核心问题更加清楚，而且体制上、认识上的主要障碍均已得到解决，进一步改革的制度基础也更加完备。我国成品油定价机制改革的最终目标是由市场竞争确定价格，实现这一目标至少需要满足两个条件，一是供应充裕，二是市场竞争比较充分。从目前看，第一个条件已基本具备，而第二个条件也在不断得到改善。 邓郁松认为，从总体上看，下一步真正的考验是怎样进一步推进我国成品流通油体制改革，特别是引入一些更具实力的竞争主体，提高市场的竞
10、争性。我国与韩国成品油市场化的路径大体相似，但是韩国只用3年就完成了价格改革的整个过程，而我国用了12年还没有全部完成，一个重要的差别就在于流通体制改革。换句话说，价格改革并不是定价机制本身就能够解决全部问题，还必须依赖其他方面改革的相互配套。 周边国家成品油市场化改革对我国的启示 何谓成品油市场化?中国石化经济技术研究院基础部副主任张小宏认为应具备三个特征：一是依法准入，规范经营，即依据完备的法律，企业承担法定的储备、纳税、环保等责任与义务，进入石油炼制及油品分销业务领域，生产(提供)、经营符合质量标准的油品等相关商品与服务；二是自主定价，公平竞争，即政府取消价格管制，企业在法律框架下自主定
11、价；三是进出口贸易自由，即取消进出口数量配额，企业依法自由地开展油品国际贸易。 研究周边国家和地区的成品油市场化进程、改革措施与成效，对我国有诸多启示和借鉴意义。 启示一：成品油市场化改革要总体设计，法律先行，按部就班地实施 成品油市场化与法制化相辅相成，缺一不可。日本、韩国以及我国台湾省的成品油市场化改革，都是在政府(当局)的主导下，法律先行，系统规划，总体设计，制定出一套完整的改革线路图。改革方案一经确立，就按部就班地实施。日本在持续萧条时期，韩国在亚洲金融危机期间，台湾省在加入WTO之初，都先后完成了成品油的市场化改革。回顾日本的成品油市场化过程(见图1)，可以明显感受到上述特征。196
12、2年日本颁布了石油业法，开始依法对石油行业的投资、石油生产及销售、产品价格、市场准入等方面实行管制。此后，又相继制定了石油业法实施规则、石油供需合理化法、汽油销售业法等法律法规。1985年12月颁布了特定石油制品进口暂定措施法(以下简称特石法，有效期截至1996年3月底)作为石油业法的特别法规。根据该法，日本对汽油、煤油和柴油进口实行注册制度，进口商必须具有替代生产能力、石油储备能力和油品质量调整能力。 1986年日本资源能源厅成立“石油产业基本问题检讨委员会”，1987年提出了面向1990年代石油产业、石油政策的方向的报告。随后，日本政府按照既定顺序逐步放松对石油下游业的管制。1987199
13、3年，作为放松管制的第一阶段，日本先后放松了二次精炼设备许可和一次精炼设备许可，废止了对汽油生产、煤油库存和原油处理范围等某些环节的具体规定。1996年3月，以废除特石法、实现成品油进口自由化为标志，开始了放松管制的第二阶段。1996年，日本颁布了成品油质量保证法并对1976年的石油储备法进行修订；1997年7月，重新修订了石油制品出口批准制度，成品油出口实现自由化；1997年12月，废除了加油站供应商证明制度；1998年，自助加油站解禁；2002年，废除了实施40年的石油业法，石油供需调整规制废止，成品油市场化完成。 韩国和我国台湾省的成品油市场化也经历了类似的过程。 对比周边国家和地区成品
14、油市场化的过程可以发现，我国成品油市场的开放缺乏明确的线路图和整体规划，经常在市场化与政府管制之间摇摆，在着眼长远的节约能源的基本国策与短期的保增长、促稳定之间瞻前顾后。张小宏认为，市场化的过程不能单兵突破，定价机制改革不是万能的，再好的价格机制，如果没有其他相关政策配套实施的话，也很难取得好的效果。如果作为市场机制基本微观要素的油价被长期用做宏观调控的政策手段，如果立法滞后而行政规制不断得到强化，如果价格机制调整缺乏相应的配套政策，那么成品油市场化改革的成效就会大打折扣，甚至贻误改革良机，引发或加剧供求失衡和价格紊乱，不利于产业和企业竞争力的提升。 启示二：价格市场化要配套推进，分步到位 日
15、本的油价改革经历了政府定价、与国际市场联动和价格放开三个阶段。 1962-1985年日本对成品油实行有法律效力的管制价格，其中对汽油采用“独自高价”的价格体系。这是由于在20世纪60年代和70年代，在日本的油品消费中，中间馏分和重质油品消费所占比重较大，并涉及取暖、发电等民生部门，因此在第一次石油危机发生后，为了减少原油价格大幅度波动对民生的影响，政府采取行政干预手段，将原油价格上升的成本转嫁到汽油价格上，以抑制煤油、柴油和重油价格的上升。 1986-1996年为准市场价格阶段(油价与国际市场联动)。在此阶段正好是特石法按计划实施的10年。20世纪80年代中期，世界油品供应过剩，日本国内要求放宽限制和进口廉价油品的呼声高涨。该法规实施后，日本的汽油、煤油、柴油进口量大增；而该法规废止后，对油品进口商规定的条件进一步放宽，推进了国内汽油价格的市场化。 1997年以后，日本进入成品油市场定价阶段，石油公司可以自行确定油品价格。 韩国的油价改革也经历了与日本相似的三个阶段。 第一阶段为1993年以前，是政府定价时期。1969年3月至1993年12月，韩国对石油产品价格实行政府公告、最高限价制度。 第二阶段从1994年2月15日至1996年12月，是与国际市场接轨时期。1994年2月15日至199
