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1、政府在环境保护中的作用与意义摘要：在过去三十年中，中国正从高度计划和中央调控的经济体，转变为举世瞩目的充满活力的市场经济体。然而，在取得了空前的经济和社会进步的同时，中国也面临许多新的挑战，经济发展与环境保护之间的矛盾就是其中之一。幸运的是中国政府保护环境，走可持续发展道路的决心是巨大的。本文先概述了政府和环境保护两者间相互的意义，然后从立法、执法、监察、财税和市场调节四个方面分析了政府在环境保护工作中的作用，指出中国政府在这四方面工作的成效、不足及其背后深层次的原因，最后提出相应的政策建议。关键词：政府职能 环境保护 在过去三十年中，中国经历了翻天覆地的变化。在二十世纪七十年代还是高度计划和
2、中央调控的经济体，现在已经成为举世瞩目的充满活力的市场经济体。然而，在取得了空前的经济和社会进步的同时，中国也面临许多新的挑战，经济发展与环境保护之间的矛盾就是其中之一。幸运的是中国政府已经将这些问题摆在了重要位置。在 2009 年9 月召开的联合国气候变化峰会上，胡锦涛主席指出中国要“大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广环境友好技术”。中国政府保护环境，走可持续发展道路的决心是巨大的。一、政府对于环境保护的意义（一）政府干预对于环境保护的必要性世界银行在1992年世界发展报告中指出的:“在过去20年中, 各国人民己经懂得了在促进经济发展方面,应该更多地依靠市场, 而较少地
3、依赖政府。但是,在环境保护领域恰恰是政府必须发挥中心作用的领域,私人市场几乎不能为制止污染提供什么鼓励性措施”。美国学者勃布罗滨逊曾指出:“市场经济并不能成功地保护环境,政府的干预是必要的”。最近几年来, 我国经济高速发展, GDP总值在短短的几年内进入了世界前六位, 但是在这惊人的成就背后是以资源耗竭、生态破坏和环境污染为代价的。目前, 我国有1 /3的国土被酸雨侵害; 被监测的343个城市中, 3 /4的居民呼吸不到清洁的空气, 全球污染最严重的十个城市我国占了七个; 1七大河流水系中, 劣五类水质占41%, 城市河段90%以上遭受严重污染; 全国尚有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水
4、; 中国沙漠和沙化土地总面积为262万km2, 已接近国土面积的27.3%, 且每年还以3463km2的速度扩展( 相当于一个大县的面积) 。2 这些数据, 只是描述了我国生态环境恶化状况的一个方面, 但沉甸甸的数字说明我国的生态环境状况已经濒临危机的边缘。如果政府不采取有力措施加强生态环境保护, 改善日益恶化的生态环境, 严峻的环境问题必将阻碍我国经济建设的健康、高速、持续发展全面建设社会主义和谐社会的实现。（二）环境保护对于政府是法定责任和大势所趋我国环境保护法明确规定，政府对环境负有保护责任, 这是我国推进政府部门依法行政历史进程的必然要求, 是行政体制改革在环境保护领域的体现和进一步深
5、化。为了给人民一个良好的生活环境, 政府理所当然要把环境保护作为自己行政职能的一部分。1992年, 一百多个国家在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会, 会议讨论通过了里约环境与发展宣言和21世纪议程两个纲领性重要文件, 从而确定了生态环境保护与经济协调发展、实现可持续发展成为人类共同目标和行动纲领。我国作为联合国安理会常任理事国, 应积极主动地加入到国际社会的环境保护运动当中, 担负起保护生态环境的责任, 从而树立良好的国际形象。同时, 西方发达国家为了保护本国的贸易利益和生态环境, 相继制定许多“绿色壁垒”, 以阻止不符合环保标准的产品进入本国。目前, 许多国家已采用了ISO14001
6、国际标准。因此, 我国政府应顺应世界潮流, 担负起保护生态环境的责任, 采取措施应对国际贸易的“绿色壁垒”, 以保护我国企业在国际贸易竞争中处于不败的境地。二、政府在环境保护中的作用（一）立法由于环境工作具有较高的技术性特点, 而政府管理社会的任务艰巨而复杂, 处理环境工作只有依法行事, 才能克服行为上的任意性、盲目性, 在保证政府行政权力优先的前提下, 依法实现政府行政权力的自由裁量权。因此, 只有通过法律强化政府的环境保护责任, 用法律武器给环境违法行为以震慑,才能真正改善人民的生活环境, 实现构建人与自然和谐发展的社会目标。我国的环保立法工作经历了从无到有、从少到多的过程。新中国成立以来
7、，国家以环境保护为对象制定、颁布和修订了多项环境保护专门法以及与环境保护相关资源法，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系，为环保领域实现有法可依奠定了基础。改革开放以来，环境立法逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法、防灾减灾法等法律组成的环境保护法律体系，形成了以中华人民共和国宪法为基础，以中华人民共和国环境保护法为主体的环境法律体系。二十世纪90年代，全国人大环境与资源保护委员会的成立，加快了资源环境立法的进度。在资源和生态保护方面，我国相继出台了土地管理法、矿产资源管理法、水法、煤炭法、水土保持法等；在防灾减灾方面，制定了防震减灾法、防洪法和气象法等；在污染防治方面，
8、我国先后制定了大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等。2009年1月1日起施行的循环经济促进法规定了一系列促进循环经济的制度，包括循环经济的规划，抑制资源浪费和污染物排放的总量控制，循环经济的评价和考核，以生产者为主的责任延伸制度，对高耗能、高耗水企业的重点监管制度和强化的经济措施等。环境立法工作的不断完善，使我国环境保护的主要领域基本都实现了有法可依。到目前为止，制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项
9、，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系。这些法律法规，对我国环境保护法规体系的逐步完善，限制破坏资源环境的活动，加快治理污染的进程，起了重要的促进作用。（二）执法法规只是为政府保护环境提供了行为依据，而政府能否对环境保护产生作用，关键要看执法情况。虽然我国政府出台了众多的环境保护法规，但是细则的多重标准和执行的能力不足使得这些法规的执行面临很大的问题。许多环境保护相关法律已经生效，相关配套法规、规章和技术规范陆续出台，但是由于缺乏关键性的财政贴息、税收优惠等实施细则，许多具体措施难以操作。例如，2007 年国家环境保护
10、总局（2008 年改为国家环保部）、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会（银监会）联合颁布关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见，提出实施绿色信贷的具体规定和要求。但是由于现有绿色信贷标准多为综合性和原则性，缺少具体指导银行的绿色信贷指导目录和环境风险评级标准，导致行业银行难以制定相关的监管措施和内部实施细则，从而大大降低了绿色信贷的可操作性。主要的执法制约还在于地方利益和中央意志矛盾。在中国的现行分权制度下，特别是财政分权下，地方政府被要求对其地方经济发展负上更大的责任。 “十一五”以来，中央政府“节能环保优先”和“科学可持续发展”的导向已经十分明确，但是大多数地方和企业对中央的指令仍然置
11、若罔闻，认为环境保护工作会阻碍其经济发展。目前他们的政绩评估主要还是基于当地经济发展，而不是环保政策的执行。为了刺激经济增长、维持地方的高财政收入，很多在高资源能源消耗，高收益领域的环保政策执行都受到了阻碍。尤其在一些主要创收及就业来源来自小煤矿的地区，出现了地方利益和中央利益的明显冲突。中国共有28000 个煤矿，但其中只有2000 家是国有的，其生产量占煤炭生产量的65%，其余26000 个煤矿则是由乡镇或个人所有。他们的扩张引发了生产安全问题以及煤炭资源利用效率低下的问题。据调查，中国国有煤矿的矿井回采率平均为45%，而乡镇和个体煤矿的回采率仅为15-20%。尽管中央政府在很多场合都明确
12、强调要提高资源管理，关闭小煤矿。但是在现实中即使不是完全不可能实现也是非常困难的。其主要困境在于如何规范管理但不会对生计就业造成很大负面影响。例如在湖南产煤大市娄底，有1400 多家小煤窑，一旦关闭，至少40%的乡镇连工资都无法发放。（三）监察监测和统计信息是立法决策和执法监督的基础，没有准确的信息，就无法针对环境问题制定和执行法律法规。而信息的获得需要对广泛分布的基础建设的大量投入，以及对细致科学的统计标准的讨论确立。相比较那些框架性的战略政策的制订，这些工作更加实际也更加细致繁琐，中国还差得很远。我国尚未建立起科学统一的环境保护统计指标、监测体系和执法机构。目前，全国共有环境保护监测（技术
13、服务）中心145个，绝大部分受政府委托开展节能执法监督和监测，在人员、预算、技术、设备、操作规范、信息收集和传递等许多方面都存在不足。我国“十一五”规划中确定了5项环保统计指标。其中2项总量控制指标为二氧化硫排放量和化学需氧量排放量。环境质量指标3项，分别从国控断面和七大流域水质、重点城市空气质量确定了量化的环境质量改善目标。然而由于缺乏规划和明确的需求以及管理上的不规范，这些统计数据的准确性和及时性很差。监察和执法机构能力建设落后也导致政策难以落实。中国现有基层（省、市）环保执法机构多数在原环保监测机构基础上通过职能调整、体制转变或者机构改革等方式建立。由于没有得到国家立法层面的明确授权，环
14、保监察执法部门无法有效履行环保监察和执法工作，执法不力和执法软弱现象十分严重。另外，由于地方经济实力和环保意识参差不齐，执法机构人员编制和资金不到位的现象十分突出，一些机构由于无法得到地方财政扶持不得不自收自支。（四）财税和市场调节目前，中国的主要推动环境保护的战略和政策大多都是利用行政手段或者指令性控制手段来推行的。行政手段由于其固有的直接性、强制性和高效性以及易监督曾经对中国环境工作发挥过重要作用，但是市场经济和社会民主发展的过程中，由于高成本及缺乏激励其局限性也日益显现。因此，国家意愿很难转化为地方和企业的自觉行动。中国利用市场手段和财税机制来建立推动经济可持续发展的长效机制尚不完善。目
15、前，中国国内资源的价格还不能够完全反映资源稀缺程度和市场供求状况，现有石油、煤炭价格还不能完全反映市场供求，可再生能源（以及新能源）发电的电价与煤电、天然气电的价格差别不明显，节能产品与非节能产品价格倒挂，这些因素都极大地限制了市场基础性作用的发挥。与发达国家相比，中国还缺乏有效的税收调节手段，对环境保护行业的税收优惠相对较少,对环境保护工作的直接补贴也少，环境税、燃油税的开征仍然处于探讨和初步实践阶段，与发达国家相比还有较大差距。三、政策建议(一) 树立绿色GDP的概念中国现行的国民经济核算制度只反映了经济活动的正面效应,而没有反映负面效应的影响,因此是不完整的,是有局限性的。在对地方政府进
16、行考核时,需从“绿色GDP”的角度,对环境资源进行核算,从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用,从而促使地方政府在追求GDP增长的同时,考虑到由此付出的环境代价,不以牺牲环境换取短期的“经济效益”。(二) 转变环保管理方式随着社会经济的发展,人们对环境公共物品的需求越来越大,仅仅凭政府来供给环境公共物品远远满足不了社会的需求,应实行环境保护市场化。对环境保护行业给予税收优惠,对环境保护工作给予直接补贴，环境税、燃油税的开征工作应尽早由讨论转入实践阶段，与发达国家缩小差距。同时，现行的环境污染治理原则应由“谁污染谁治理”改为“谁污染谁付费”(即PPP原则) , 这样才能适应社会化大生产的要求,才能实现集约化治污,这样也才能降低治理成本,发挥投资效益和规模经济效应,避免环境保护盲目投资,到处布点,重复建设的现象发生。（三
