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1、论行政诉讼受案范围的立法缺陷与完善【摘要】由于当前我国行政诉讼法所规定的受案范围存在着许多缺陷，难以全面有效地保护行政相对人的合法权益，在司法实践中暴露出许多问题，因此本文分析了行政诉讼受案范围在确定方式上的局限性以及受案范围的狭窄性，并且结合了最新的行政诉讼法修订草案提出了一系列完善建议，以求完善我国行政诉讼受案范围的立法规定。【关键词】行政诉讼 , 受案范围 , 立法缺陷 , 完善Abstract：The accepting scope of Chinas administrative procedure law have many defects,which is difficult t
2、o fully and effectively protect the legitimate interests of the administrative counterpart and exposes many problems in judicial practice.Therefore, this paper analyzes the scope of administrative litigation in the manner of determine and the narrow scope of the case.Moreover,this paper also give se
3、ries of recommendations combined to the latest revised draft of Administrative Procedure Law,which in order to perfect the scope of Chinas administrative procedure law .Key words: administrative procedure; accepting scope; legislative defects; perfection 一、引言中华人民共和国行政诉讼法是我国第一部“民告官”的法律，自颁布施行以来在保障我国全体
4、公民的合法权益、推进依法治国、依法行政的进程以及建设社会主义法治国家等方面起着非常重要的作用，但是其自1989年颁布至今却从未修改过，不可避免的存在着一系列缺陷。一方面，由于当时立法者的立法观念、立法理论、立法技术不完善以及各方面主客观因素的影响，该法本身就不是完美无缺的；另一方面，法律必须适应社会生活的需要，社会生活是不断发展变化的，因此法律从产生之初就具有一定的滞后性，需要不断地完善。行政诉讼的受案范围，即人民法院所受理的行政诉讼案件的范围，简单来说就是哪些行政纠纷可以由人民法院受理裁决。行政诉讼的受案范围看似简单,实际上是行政诉讼中一个非常重要的问题，其不仅决定了我国司法机关对行政主体所
5、做出的行政行为的监督范围，而且关系到国家对于广大行政相对人即公民、法人和其他组织的合法利益的实现与保护，因此行政诉讼的受案范围问题一直都是我国立法部门以及行政法学界所极其重视的问题。随着社会主义市场经济的发展，国家“依法治国”原则的确立、保护行政相对人利益和诉权观念的增强，司法机关在行政诉讼方面办案经验的积累，以及法学界行政诉讼理论研究的深入，当前我国行政诉讼的受案范围在立法、司法实践等方面存在的缺陷也逐渐显露出来。因此修改和完善行政诉讼法的受案范围并使之适应社会生活发展的需要、更好地保护行政相对人的合法权益这一问题，亟待解决。 二、行政诉讼受案范围的立法缺陷 （一）现行行政诉讼受案范围的立法
6、规定 在制定现行的行政诉讼法时，我国立法机关出于多方面的考虑对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制，主要体现在三个条文中，即第2、11、12条。其中第2条以概括式确立了行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼 中华人民共和国行政诉讼法第二条。”；第 11 条以肯定列举式列出了属于行政诉讼受案范围的八类具体行政行为并在第二款中以概括的方式规定了除上述列举之外的其他行政行为若有法律、法规的规定也可以受理；第 12 条以否定列举式对不属于行政诉讼受案范围的事项作出排除规定。 （二）行政诉讼受案范围确
7、定方式的局限性从上述我国现行行政诉讼法的规定来看，我国在行政诉讼受案范围的确定方式问题上采用概括与列举相结合的混合模式，严重限制了司法机关对于行政机关行政行为的监督范围，不利于保护行政相对人的合法权益。即这一混合模式在总体概括之内，将应受理的案件与不应受理的事项各自作出具体划分，但这一划分之后，各自的边界却未能紧密对接，形成了一些既不属明确规定应受理、又不属明确规定不应受理的空白处，在这一空白处出现的行政纠纷显然是法律未作调整的。 方世荣：论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进,载行政法学研究2012年第2期，第16页。列举式规定存在着无法囊括和穷尽所有行政行为的明显弊端, 导致肯定性列举和否
8、定性列举之间存在广泛灰色地带, 某一案件能否进入行政诉讼可能成为盲区。 王麟:重构行政诉讼受案范围的基本问题, 载法律科学2004 年第 4 期，第35页。简而言之，这种混合的方式容易导致在司法实践中出现对于广大行政相对人权利的救济空白，即行政相对人的合法权益受到侵害时，若该合法权益既未被肯定列举所规定也未被否定列举所排除，且相关的法律、行政法规也尚未出台，人民法院受理案件时往往会将其排除在受案范围之外，则行政相对人受行政机关所侵害的合法权益一般无法得到及时有效的司法救济，这显然与行政诉讼法的立法目的背道而驰。 （三）行政诉讼受案范围过于狭窄 1.行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，将抽象行
9、政行为排除在外我国现行的行政诉讼法及相关的司法解释都没有将抽象行政行为纳入受案范围，这就会使一些行政机关违法的抽象行政行为被排除在司法审查的范围之外，得不到有效地司法监督和必要的规制，也导致受该抽象行政行为所侵害的行政相对人且往往是比较多的人由于难以行使诉权而得不到救济。同时，即使某一侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为已经由人民法院判决撤销或变更，但是该具体行政行为所依据的行政机关的抽象行政行为却仍然合法地存在，并且一般是反复适用的，这就很容易导致同一个抽象行政行为的多次侵权。由此可见，抽象行政行为对社会所造成的伤害结果远远大于具体行政行为，其很容易导致行政机关较大范围内的侵权而得不到及时有
10、效的规制，较多的行政相对人权益受到侵害而得不到司法救济，这实际上完全背离了行政诉讼法的立法目的。 2.否定内部行政行为的可诉性我国的行政诉讼法将行政机关工作人员的奖励、任免的决定等视为行政机关的内部行政行为，且排除在受案范围之外。但是实际上这些内部行政行为却关系到行政机关工作人员作为普通公民所享有的许多基本权利，当行政机关工作人员在其自身的合法权益受到行政机关侵害时，只能寻求行政系统内部的手段解决，而不能行使其另一方面作为普通公民所享有的诉权，这很明显是不公平的，因此不应当排除内部行政行为的司法救济方式。 3.保护的权益范围过窄，仅限于公民的人身权和财产权 从行政诉讼法的法律条文中可以看出，我
11、国行政诉讼的受案范围集中在公民、法人及其他组织的人身权和财产权两种类型，这种规定使得公民、法人及其他组织除这两种权利之外的其他合法权益得不到切实有效的司法保护。这就表明，作为行政主体的行政机关可以对行政相对人除人身权和财产权之外的其他合法权益进行处置而不承担任何法律责任，这显然与行政诉讼法保护公民、法人和其他组织合法权益以及监督行政机关依法行使职权的立法目的背道而驰。 4.未明确规定法律法规授权的其他公权力主体的行政行为能否纳入行政诉讼受案范围 我国现行的行政诉讼法，对于诸如基层群众自治性组织、行业协会、社会团体、事业单位等由法律法规授权或者相关行政机关委托的，能够行使行政行为的社会团体和其他
12、组织依法或依照授权、委托所行使的具有法律效力的行政行为，并未将其明确纳入行政诉讼的受案范围。这就导致实践中公民、法人及其他组织的合法权益受到上述公权力主体的侵犯而得不到切实有效的保护和救济，此外，这也不利于监督和规范上述公权力主体所实施的行政行为，极易导致权力的滥用。 5.尚未规定公益诉讼，不利于保护公共利益 实践中，行政机关的行政行为侵犯社会公共利益的案件层出不穷，但是我国行政诉讼法及其相关的司法解释都没有规定公益诉讼，并没有将此类案件纳入行政诉讼的受案范围。这导致那些侵犯社会公共利益的行政行为游离在司法监督之外，当行政机关的行政行为损害了社会公共利益且并没有直接侵犯到公民个人的人身权与财产
13、权时，无法向法院提起行政诉讼，使得此类行政行为得不到规制和纠正，社会公共利益受到行政行为侵害的现象越来越多、越来越严重。 6.对被诉行政行为的司法审查仅限于合法性审查根据我国行政诉讼法的规定，在对被诉行政行为进行审查时，一般只进行合法性审查，而不进行合理性审查，这在一定程度上限制了人民法院对行政行为的监督，那些合法但实际上并不合理的行政行为得不到司法的有效规制和纠正，行政相对人的利益无法得到切实的保护。同时，这也在一定程度上加大了行政自由裁量权的范围，限制人民法院对这些行政自由裁量行为的监督，极易导致行政机关钻这个法律空子滥用自由裁量权，而受侵害的行政相对人又无法对这些滥用自由裁量权的行政行为
14、提起行政诉讼，或者即使法院受理了也不对其合理性进行审查最终因行为合法而败诉，不利于保护广大行政相对人的合法权益。从以上六个方面可以看出，现行行政诉讼法所规定的受案范围明显过于狭窄，不利于维护行政相对人的合法权益，显然与行政诉讼法制定实施的宗旨、目的所不符。因此，修改行政诉讼法，完善和扩大行政诉讼的受案范围，就成为解决我国目前行政纠纷争议众多、但全国各级人民法院所受理的行政案件数量却极少，行政相对人的合法权益得不到及时有效的司法保护和救济，行政机关的行政行为受到司法监督的范围有限等困境的必须途径。修改行诉法，扩大行政诉讼受案范围的意义是多方面的，首先，它有利于保障人权，维护公民人格尊严；其次，它
15、有利于切实减少社会矛盾，促进社会和谐；第三，它有利于加强对行政机关的监督，防止行政滥权和行政不作为；第四，它有利于增强广大国民的法治观念和法律意识。 姜明安：扩大受案范围是行政诉讼法修改的重头戏，载广东社会科学2013年第1期，第22、23页。 三、行政诉讼受案范围的立法完善 （一）改变和完善行政诉讼受案范围的确定方式 针对现行行政诉讼法关于受案范围确定方式的缺陷, 重构行政诉讼受案范围制度，学者们有着多种方案，笔者赞成其中采取概括式的肯定规定加排除式的否定规定方式的方案。具体来讲, 排除的事项应当限于两种情况: 一是司法不能, 即不属于法律问题, 无法由司法机关依法作出裁判的情形或司法机关无
16、力承担的问题如国家行为、内部纪律问题等; 二是由司法解决不具有优势的问题, 如公安机关的刑事侦查行为、行政立法行为等。 李劲：行政诉讼受案范围的局限与重构，载法学杂志2005年第5期，第76页。采取这一确定方式，能够避免上文所述的灰色地带的出现，既能够扩大受理行政案件的范围，切实充分地保护行政相对人的合法权益，同时也有利于司法实践，减少了行政诉讼立案受理争议。 （二）将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围之内抽象行政行为较之于具体行政行为，具有适用对象的广泛性、反复适用性等特点，因此将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，有助于更广泛更有效地保护广大公民、法人及其他组织的合法权益，减小由于抽象行政行为的违法而产生的广泛影响，与此同时还有助于对行政机关的抽象行
