行政诉讼独立地位

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1、行政诉讼独立地位行政诉讼独立地位 如何正确认识行政诉讼法的地位，是事关行政诉讼法学发展和行政诉讼法制建设的重要问题。对行政诉 讼法是否是独立的法律部门，法学界的认识并不完全一致。虽然早在1989年就有学者指出：“行政诉讼 法学是一门独立于刑事诉讼法学、民事诉讼法学的法学学科，从而属于三大诉讼法之一。”但目前学术 界仍有不少学者认为行政诉讼法是行政法的组成部分。本文就行政诉讼法具有独立地位的根据及意义进 行必要的探讨。 一、行政诉讼法具有独立地位的理论根据 某一法律是否为独立的法律部门，并不取决于人们的主观愿望，而是要看其是否符合法律部门的划分标 准。按照我国法理学界公认的法律部门的划分标准，行

2、政诉讼法能否成为独立的法律部门，核心的问题 在于其是否有自己独特的调整对象和调整方法。从行政诉讼法的调整对象和调整方法来分析，行政诉讼 法具有独立地位存在以下几方面的理论根据： (一)行政诉讼法调整的行政诉讼关系不同于行政法调整的行政关系。 法律调整的对象是指法律规范所调整的社会关系。主张“行政诉讼法是行政法组成部分”的学者认为，行 政诉讼法与行政法是不可分的，它们之间的关系不完全同于民事诉讼法与民法、刑事诉讼法与刑法的关 系。行政法是调整行政管理主体与行政相对人的行政关系、规范行政权行使的法律部门，行政诉讼法是 调整行政管理相对人因不服行政主体具体行政行为向人民法院提起诉讼的行政诉讼关系，维

3、护和监督行 政权是对规范行政权行使的法律的正确执行的保障。笔者认为，这种认识是不正确的。行政诉讼法调整 的行政诉讼关系与行政法调整的行政关系是不同的社会关系，要由不同的法律规范来调整。行政诉讼关 系是在行政诉讼过程中产生的人民法院与行政诉讼参与人之间的行政诉讼权利义务关系，行政关系则是 行政主体与行政相对人之间基于行政管理而形成的行政法上的权利义务关系。行政诉讼关系和行政关系 的区别主要表现在以下几个方面：一是形成的根据不同。行政诉讼关系是基于诉权和审判权而形成的。 没有当事人诉权的行使，就不会有行政诉讼关系的产生，行政诉权是行政诉讼关系形成的前提，并且贯 穿于行政诉讼的整个过程。法院的审判权

4、，是行政诉讼关系的重心所在，因为行政诉讼的主要任务在于 法院行使审判权审查被诉行政行为的合法性。行政关系是行政主体因行使行政权而产生的社会关系，行 政权是行政关系的核心，也是行政关系形成的根据。二是主体的范围不同。行政诉讼关系主体的范围除 行政相对人和行政主体以外，其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也可以作为行 政诉讼的原告，并且人民法院、诉讼代理人、其他诉讼参与人也是行政诉讼关系的主体。行政关系的主 体仅包括行政相对人和行政主体。三是主体的地位不同。在行政诉讼关系中，我国行政诉讼法第7 条明确将“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”作为行政诉讼法的基本原则加以规定，因而作为被

5、告的 行政主体与原告之间在法律地位上是平等的。在行政关系中，行政主体居于主导地位，拥有凌驾于行政 相对人之上的优越权力，如处罚权、决定权、裁决权等，因此，行政主体和行政相对人之间的地位在事 实上是不平等的。此外，“维护和监督行政权是对规范行政权行使的法律的正确执行的保障”不能成为行 政诉讼法是行政法一部分的理由。一是因为行政诉讼法具有独立的功能，其首要的目的是为了保护公民 、法人或者其他组织的合法权益，维护行政权的行使并不能认为是行政诉讼的目的；二是因为行政诉讼 法虽然对行政法的正确执行具有保障作用，但这只是不同部门法作用的不同，就像刑事诉讼法、民事诉 讼法对刑法、民法的正确执行具有保障作用一

6、样。 (二)行政诉讼的司法监督和法律救济不同于行政法中的“行政司法监督”和“行政法律救剂”。有学者认为， 行政诉讼既是解决行政争议处理行政纠纷的一种手段、一个途径，同时又是对行政行为实施司法监督和 对行政管理相对人实施法律救济的一种手段、一个途径；对行政行为的司法监督与对行政行为的行政监 察监督、审计监督等同为对行政权的监督机制，统称“行政法制监督”；通过司法程序提供的司法救济与 行政复议、申诉、控告等提供的救济，同为对行政管理相对人的法律救济机制，统称“行政法律救济”。 但是，我们应当看到，行政诉讼的司法监督和法律救济作用是通过人民法院行使行政审判权解决行政案 件的方式实现的，体现了行政诉讼

7、法对行政诉讼关系的调整。行政法只能调整行政关系中由行政机关实 施的“行政法制监督”和“行政法律救济”，如果超出了行政关系的范围，则只能由其他相应的法律来调整 ，例如，权力机关对行政机关的监督就应当由宪法来调整。 (三)行政诉讼法与行政法之间并不是种属关系。在法学理论上，虽然对某一法律部门又可以划分为若干 具有相对独立性的子部门，但子部门是法律部门的进一步细化和具体化，是由调整包含在法律部门大范 围中的一些特殊种类的法律制度和法律规范构成，它同法律部门是一种种属关系。如同样是调整民事法 律关系的民法法律部门中的各种法律制度和法律规范，根据其调整的特殊种类不同，又可划分为著作权 法、合同法、商标法

8、等子部门。子部门与法律部门的种属关系，是由两者调整同一性质社会关系的种属 关系所决定的，子部门所调整的社会关系和法律部门所调整的社会关系在性质上是同一的，只不过是法 律部门调整的社会关系中的一种特殊种类而已，并且子部门的普遍原理、基本原则和基本范畴来源于法 律部门。如前所述，行政诉讼法调整的行政诉讼关系和行政法所调整的行政关系是两种具有不同性质和 特点的社会关系，并不是特殊与一般的种属关系。尽管行政诉讼法与行政法具有十分密切的联系，但行 政诉讼法的普遍原理、基本原则和基本范畴并非主要来源于行政法。行政诉讼法作为三大诉讼法之一， 体现了诉讼法共有的普遍原理和基本原则，并且主要使用了诉讼参加人、管

9、辖、证据、诉讼程序等诉讼 法上的基本范畴。(四)行政诉讼法有不同于行政法的调整方法。行政诉讼法的调整方法不具有强制性， 行政诉讼关系不能凭人民法院的单方意志而产生，必须以原告提起行政诉讼为前提，人民法院不能主动 介入行政争议而只能被动受理，因为行政诉讼实行的是“不告不理”原则，原告有权决定是否提起诉讼， 在起诉后还享有依法撤诉的权利。行政诉讼法对行政违法行为主要采用撤销、责令履行义务等形式，对 行政诉讼当事人权利义务的确定一般使用判决或者裁定的方法。行政法的调整方法则具有强制性，即根 据行政主体的单方意志，凭借行政主体的行政权力而主动介入，因为国家行政职权是不能让渡和放弃的 ，法律赋予了行政职

10、权也就意味着赋予了行政职责，如果行政主体不行使相应的行政职权，就是违法的 不作为，因此，不论行政相对人是否愿意，行政主体都应当依法对其实施行政行为。行政法对违法行为 主要采取行政处罚、行政强制等制裁形式，对行政相对人权利义务的确定一般使用行政确认、行政许可 、行政裁决、行政处理等方法。 (五)法律部门的划分与具体的法律规范之间并不完全是一一对应的关系。有学者认为，作为行政实体法 的法律文件，同时载有行政诉讼法的规范，如相对人不服某种具体行政行为可提起行政诉讼的诉权、起 诉条件、起诉时限等。作为行政诉讼法的法律文件亦往往同时载有行政实体法的规范。因此，行政诉讼 法是行政法的一部分。这种认识误解了

11、法律部门与法律规范之间的关系。在我国，行政诉讼法最基本和 最重要的表现形式是中华人民共和国行政诉讼法，除此之外，行政诉讼法的渊源还包括宪法和国家 机关组织法及其他法律、行政法律、我国缔结或者参加的国际条约中有关行政诉讼的规范以及有关行政 诉讼的有权法律解释。行政法的渊源，则包括宪法与法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条 例、部门规章和地方政府规章、法律解释、条约与协定。行政实体法律文件中载有行政诉讼法的规范， 行政诉讼法律文件中载有行政实体法的规范，这是法的渊源问题，并不是法律部门之间、法律部门与其 子部门的划分标准。法律规范之间交叉的现象是十分常见的，如民事实体法中可能有民事诉讼法的

12、规范 ，刑事实体法中可能有刑事诉讼法的规范，在行政法规中还可能有刑事法律或民事法律的规范。 二、行政诉讼法具有独立地位的事实根据 (一)行政诉讼法与行政法的相互区别 行政诉讼法与行政法除了调整对象和调整方法不同外，还存在其他方面的区别。这些区别就是行政诉讼 法具有独立地位的事实根据之一。 第一，法律的价值和效力层次不同。我国行政法理论认为，行政法的价值主要在于“平衡”，即：既要保 护行政权的有效实施，又要防止行政权的滥用或者违法行使，以保护公民权利。行政诉讼法的价值则由 内在价值和外在价值所构成，其内在价值包括程序自由、程序公正和程序效益等具体形态，其外在价值 主要包括实体公正价值和秩序价值。

13、我国有学者将行政诉讼法的价值概括为秩序、效益、公正和自由。 行政诉讼法与行政法在法律效力层次上也存在差别。我国的行政诉讼法典是全国人民代表大会制定的法 律，是仅次于宪法的国家基本法。但我国没有统一的行政法典，行政法是由一个由庞大的体系所构成， 既有全国人大常委会颁布的法律，又有国务院颁布的行政法规，还有地方性法规、自治条例和单行条例 、行政规章等。从总体上说，行政诉讼法的效力层次高于行政法。 第二，适用的机关不同。行政诉讼法的适用机关是作为国家审判机关的人民法院，行政法的适用机关是 国家行政机关和其他具有国家行政职权的机关和组织。在我国，行政司法审查权只能由人民法院行使， 只有人民法院才有权适

14、用行政诉讼法，国家行政机关和其他具有国家行政职权的机关和组织无权适用行 政诉讼法。在行政诉讼过程中，从形式上看是人民法院第二次适用行政法，但实质上人民法院的任务主 要在于对具体行政行为的合法性进行审查。也就是说，对国家行政机关和其他具有国家行政职权的机关 和组织适用行政法进行司法审查。在一般情况下，人民法院不能代替行政主体直接适用行政法，否则就 构成了司法权对行政权的侵犯。 第三，法律的类别不同。行政诉讼法是程序法，行政法是实体法，行政法中的程序规范不同于行政诉讼 法律规范。一般认为，部门法分为实体法和程序法两个类别，如刑法和民法属于实体法，刑事诉讼法和 民事诉讼法则属于程序法。行政诉讼法是人

15、民法院运用司法审查权对行政案件进行审理和裁判时必须遵 守的司法程序的法律规范，因此，对行政诉讼法属于程序法在理论上是没有争议的。问题在于，由于行 政法既有实体规范，又有程序规范，特别是有的国家还专门制定了行政程序法典，有的学者据此认为， “行政法常集实体与程序于一身”，进尔认为行政诉讼法虽为程序法，也应当是行政法的组成部分。还有 学者认为，行政诉讼法调整的行政诉讼制度与行政法调整的行政司法制度是紧密相联系的，行政诉讼往 往以行政复议、行政裁判等行政司法程序为前置程序。行政司法程序和行政诉讼程序通常是解决一个行 政案件的前后两个阶段，二者紧密衔接和相互联系。因此，行政诉讼法应当归属于行政法。事实

16、上，就 行政法的程序规范的内容来看，主要包括行政主体实施行政行为的程序规范和行政复议的程序规范。行 政主体实施行政行为的程序规范，应当视为行政行为合法有效的形式要件，就像民法上的要式法律行为 应当具备法律上的形式要件一样。我们不能因为民法上对要式法律行为的形式要件作了规定而认为民法 具有程序法的性质。尽管行政法的程序规范比民法的规定要多，我们同样不能认为对行政行为形式要件 的规定具有程序法的性质，因为这种作为形式要件的程序规范只是作为判断行政行为是否合法的标准之 一。 行政复议和行政诉讼通常被视为都是解决行政争议的法律制度，但两者的性质、审理权限、审理方式、 审理依据、主持机关和法律效力等方面均存在明显的区别。虽然行政复议从形式上看是对行政争议的解 决，但它的实质是行政主体再一次实施行政行为。对行政复议决定不服的，法律一般允许当事人向人民 法院提起行政诉讼。在复议机关改变原具体行政行为时，复议机关应当作为行政诉讼的被告，复议机关 所在地也是确定行政诉讼管辖的因素之一。行政裁判、行政复议等行政司法制度在性质上为行政法律制 度，不同于行政诉讼制度。行政案件是行政相对人以及其他与被诉行政