{企业效率管理}粮食生产调整政策的财政支出效率曾寅初

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1、企业效率管理粮食生 产调整政策的财政支出 效率曾寅初 企业效率管理粮食生 产调整政策的财政支出 效率曾寅初 1 粮食生产调整政策的财政支出效率/曾寅初、金洪云、徐祥临 Efficiency of Fiscal Subsidy for Grain Production Adjustment/Yinchu Zeng, Hongyun Jin, Xiangling Xu 9 中国食糧産地移動関経済分析/曾寅初 An Economic Analysis on Grain Producing Area Shift in China/Yinchu Zeng 26 我国粮食直接补贴改革的基本思路/曾寅初 D

2、irect Pay to Farmer: A New Vision of Grain Subsidy Reform in China/ Yinchu Zeng 31 我国工业化与二元结构转型效果的历史评价/曾寅初 Evaluation on the Historic Relationship between Industrialization and Transition of Dual Economy in China/Yinchu Zeng 41 我国工业化带动二元经济结构转型的制约因素分析/曾寅初 Restricting Factors on the Transition of Dual

3、 Economy in China/Yinchu Zeng 53 The Structural Characteristics of Agricultural Trade: China, Japan and Korea/ Yinchu Zeng，Hui Zhang，Shaoqiong Xiao 中日韩农产品国际贸易的结构特征分析/曾寅初、张辉、肖少琼 73 农业环境改善政策中的费用负担规则/曾寅初 Agro-Environmental Policy and Polluter-Pays Principle/Yinchu Zeng 81 我国破坏森林资源违法犯罪的经济特征分析/曾寅初 Econom

4、ic Characteristics of Illegal Activities in Chinas Forestry Sector/ 农业食品资源经济研究农业食品资源经济研究农业食品资源经济研究 Journal of Agro-Food and Resource Economics 总第 1 期 2006 年第 1 期 Vol.1 No.1 March 2006 中国人民大学农业与农村发展学院曾寅初研究室 Zafre Group, School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of Chin

5、a Yinchu Zeng 特别声明：本学刊是我研究室为了便于同行之间的学术交流而编辑整理的内部电子刊物，所 刊登文章主要是本研究室尚未发表的内部文稿。未经许可不得全文转载，引用请注明出处。 联系方式：中国北京市海淀区中关村大街 59 号 中国人民大学农业与农村发展学院 邮政编码：100872 电话： E-mail: 粮食生产调整政策的财政支出效率粮食生产调整政策的财政支出效率 基于日本稻米生产调整实践的分析基于日本稻米生产调整实践的分析 曾寅初* 金洪云*徐祥临* 一、导言一、导言 进入 90 年代以后，由于生产能力的提高，我国粮食的长期短缺局面得到明显缓解。特 别是 1995 年起，一方面

6、是粮食连续大幅度增产，另一方面是粮食进口的增加，使得粮食供 给大大超出需求。1996 至 1998 年，每年粮食产量超过需求量 2600 万吨以上；1995 年 至 1997 年，每年粮食供给量超过需求量 2700 万吨以上 1。粮食过剩，一方面使粮食价格 下降，影响到农民的种粮积极性和农民收入的提高。另一方面，也造成国营粮食企业亏损挂 帐增加。 据 1998 年 8 月底国家审计署的审计结果， 从 1992 年 4 月 1 日至 1998 年 5 月 31 日，整个粮食系统财务挂帐总计高达 2000 多亿元，其中亏损挂帐 1200 余亿元 2。 粮食过剩情况下的供求调整， 有多种方法可以选择

7、。 生产调整是大多数发达国家的常用 方法。但是，在我国一般认为，这种方法国家财政负担过大，不可能作为一种可行选择 3。 到底应该怎样来看待生产调整的财政支出呢？本文将以日本稻米生产调整的实践为例， 来探 讨粮食过剩情况下的生产调整政策的财政支出效率问题。 二、稻米生产调整的财政负担二、稻米生产调整的财政负担 日本粮食法明确规定，生产调整是谋求稻米供求平衡和价格稳定的重要手段，只要稻 * 中国人民大学农业与农村发展学院教授。*中国人民大学农业与农村发展学院副教授。北京市中关村大 街 59 号，邮编100872。*中共中央党校经济部教授。 1徐德徽1998 年粮改 ， 战略与管理1999 年第 5

8、 期，第 40 页。 2同 1，第 38 页。 3叶兴庆论粮食供求关系及其调节 ， 经济研究1999 年第 8 期，第 67-68 页。 米的潜在生产能力仍然超过其需求量，生产调整就会集续执行下去。具体地说，稻米的生产 调整，就是指以国家的稻米生产目标为基础，在奖励制度的支持下，半强制地将减少大米生 产的面积目标分配给各个农户执行， 将符合规定条件的一部分水田， 转向播种水稻以外的作 物或者其它用途，以达到减少大米供给，实现大米供求基本平衡的目的。 稻米生产调整的财政负担，主要包括对生产调整实施农户的奖励补贴和调整政策的其它 实施费用。如表 1 所示，生产调整财政负担的总额，主要随生产调整实施

9、面积的大小而变 化。1976 年生产调整实施面积只有 19.4 万公顷，相应的财政负担也不足 800 亿日元；进 入 1980 年代以后，生产调整实施面积扩大到超过 60 万公顷，相应的财政负担也就增加到 3500 亿日元以上。 如何看待稻米生产调整的财政负担呢？从一般理论上说，稻米过剩时可以采取的对策主 要有三种(1)降低收购米价；(2)控制政府收购数量；(3)控制生产数量。各种对策的运行机制 不一样，对生产者的影响也不一样。(1)是直接利用市场机制的方法，降低米价将使收不抵 支的边际生产者退出生产，从而降低供给量。(2)是间接利用市场机制的办法，使超过收购 限度以上部分的稻米的价格降低，从

10、而产生与(1)相同的结果。当然，这里收购限度的确定 以及收购量分配到各个农户的方式不同，产生的具体影响的大小和程度也不一样。相反(3) 是否定市场机制的方法， 在维持较高市场价格的同时， 通过计划分配削减产量将来减少过剩 部分。考虑到农民利益的保护问题，日本主要选择了第(3)种方法。 表 1 日本与大米有关的财政负担 （单位亿日元） 生产年度生 产 调 整 面 积（万 ha） 政府米买卖 损失 生产调整费自主流通 米奖励金 过 剩 米 处理费 合计 1970 1971 1972 1973 1974 1975 54.1 56.6 56.2 31.3 26.4 3600 2687 2395 386

11、9 4973 5841 1135 1840 2029 2027 1279 1061 8 31 233 668 1051 1179 1743 1655 724 52 66 4743 6301 7288 7355 8147 8195 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 19.4 21.2 39.1 39.1 53.5 63.1 63.1 60.0 5945 6066 5269 5496 4156 3393 3148 2981 787 956 3045 3195 3800 3622 3652 3447 1420 1388 1560 1523 1318 14

12、25 1261 1161 43 15 1897 1536 1623 2314 1998 8425 9874 12111 10810 10063 10375 9587 7847 资料来源佐伯尚美食管制度 ，第 141 页。 在按照供求关系自由决定稻米的消费市场价格的情况下， 干预稻米的收购价格， 必然要 付出相应的财政代价。因为，要保证农民的利益维持较高的收购价格，稻米过剩的对策费用 就不可能由生产者直接承担 ； 同样，要放开消费市场使消费价格反映供过于求的情况，这部 分费用也就不可能直接转嫁给消费者。 那么， 怎样判断一定的财政负担到底是否合理呢？我 们认为必须从这项政策的财政支出效率来判断，

13、 即要看是不是以最小的财政负担， 实现了政 策的功能，达到了预期的政策效果。下面，分别从供给调整的单位成本，生产调整政策的多 功能性，和对农民补贴的方式等三个则面，来探讨日本稻米生产调整的财政支出效率。 三、供给调整的单位成本三、供给调整的单位成本 首先，让我们在几种可行的政策选择中，来比较每项政策调整一个单位供给时所需的财 政支出。在实行粮食管理制度时期的日本，除了生产调整之外，(1)政府米部分的国家收购 和销售；(2)对自主流通米部分的奖励；也与稻米的供求调节有关。同时，在政府米大量过 剩的情况下，还不得不进行(3)过剩陈米的处理。表 1 的第 3 列、第 5 列和第 6 列分别给出 了以

14、上各项政策的财政支出。政府米的买卖损失，是指政府米高价买进低价卖出的价差，以 及政府米收购、保管、加工、运输、销售等环节所支出的费用 ； 自主流通米奖励金支出，包 括促进自主流通补贴、常年均衡销售补贴、优质稻米奖励补贴、品牌稻米奖励补贴等费用； 过剩米处理支出，是指原本主食用的在库积压陈米处理为加工、饲料和出口用时，不得不降 低价格而产生的损失。如表 1 所示，生产调整费的变化趋势大体上与政府米买卖损失的变 化趋势相反，也就是说，当政府米买卖损失增大时，生产调整费支出就变小 ； 反之，当政府 米买卖损失变小时，生产调整费支出就增大。这说明，在生产调整政策和政府米收购政策之 间在一定范围内具有相

15、互替代性。 在日本的粮食管理制度的框架内， 过剩陈米的处理是不得已而采取的消极手段， 不能作 为积极选择的对象， 所以我们先来考虑无需进行过剩陈米处理时的政策选择问题。 平均每吨 糙米的财政成本，在一定程度上反映了粮食管理财政支出的平均效率 4。就同样调整一吨米 的供给而言， 在(1)作为政府米收购然后亏本销售， (2) 支付生产调整奖励补贴进行预先防止， (3) 支付流通补贴鼓励自主流通米的三种政策选择中， 哪一种选择更便宜、 财政负担更少呢？ 如表 2 所示，1971-75 年每吨糙米的生产调整成本高于政府米的各项成本；1975-77 年间 两者基本一致 ； 1978 年以后政府米的各项经

16、费迅速下降，而生产调整经费缓慢下降。因此， 可以认为，从每吨经费额来看，是生产调整大于政府米负担、而政府米负担又大于自主米流 通奖励补贴。 表 2 各种粮食管理经费的比较 （单位日元/糙米吨） 政府米损失为 100 时的比率生产调整费 (A) 自主流通米 经费(B) 政府米损失 (C)A/CB/C 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 81416 87082 88130 96076 98241 97160 107415 160263 155853 141791 2622 11055 29709 42100 41466 47878 47328 53790 48263 41015 39245 38343 64846 81362 96258 98664 98179 96008 97878 99198 207.5 227.1 135.9 118.1 102.1 98.