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1、公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,公共行政的历史、范围和目标概述,1.1 行政与公共行政,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,1.1 行政、公共行政与公共行政学,1.1.1 行政与管理 1.1.2 行政与政治 1.1.3 学者对行政的不同理解 1.1.4 本课程的理解,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,胡夫金字塔塔高146.5米，由230万块1.5吨至160吨大小不等的石料堆砌而成，总重量为684万吨，是公元前 2560 年由10万人花 20 年时
2、间建成的。,有人类社会就有管理 组织劳动是人类走向文明的一个重大步骤，但也把社会分化为少数统治者和大多数生产者。,1.1 行政、公共行政与公共行政学,行政,一般管理活动,1.1.1 行政与管理,行政与管理 首先，管理是一个广泛的概念，包括政府部门、非营利部门、企业的管理。 其次，行政是国家机关行使行政权力管理公共事务，以国家强制力为后盾；企业经营管理活动，具有明显的营利性。 再次，行政与企业管理在管理范围、权限、法律依据等方面不同。 公共行政相对私人行政而言,1.1.2 行政与政治,国家管理活动,政治活动,行政活动,行政过程中的政治,人类管理活动,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 Al
3、l Rights Reserved.,1.1.3 学者对行政的不同理解,1.从政府分工及其组织结构的状况角度看：“三权分立”立法、行政、司法部门，行政是行政部门执行法律的活动（魏劳毕） 2.从政治和行政的不同功能角度看：国家意志的表达功能为政治，国家意志的执行功能为行政（古德诺） 3. 从管理学角度看：行政是运用组织、领导、计划、协调、控制等手段实现或执行公共政策时的一切运作过程（怀特） 4.从行为科学的角度看：行政是由有关行政活动的人的行为构成的，人的行为动机以及社会环境对人的行为的影响是行政的内在要素。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,三
4、权分立的解释： 行政是行政部门执行法律的活动,1.1.4 本课程的理解 （ P3）,行政是国家行政机关依法对包括自身在内的社会公共事务进行管理的活动。 （1）行政的主体是国家权力机关的执行机关，即行政机关。 （2）行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。 （3）行政活动的原则是依法管理。 （4）行政的主要目的是为了提高行政效率。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,1.2 公共行政与公共行政学的历史演进,1.2.1 近代西方国家职能和行政模式的演进 1.2.2 公共行政学的演进 1、古代的公共行政思想 2、公共行政学兴起的原因 3
5、、早期的公共行政学（约1887-1930） 4、公共行政学成长时期（1930-1960） 5、新公共行政时期（1960年代至今）,1.2.1 近代西方国家职能和行政模式的演进,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,前资本主义国家的职能,前资本主义国家的政府职能的重点在于维护政治统治，因而较多采取军事、暴力的手段行使职能，社会管理、经济职能很少。 在资本主义发展初期，重商主义（新生资产阶级）需要借助政府的力量来保障其财产自由和为其开拓市场服务，奉行政府干预社会经济发展。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved
6、.,斯密（1723 1790）“看不见的手”理论,斯密将政府职能定义为“守夜人” 1.立法权力； 2.有关国际法事项的行政权力； 3.有关民政法规事项的行政权力。 在很长时期内，政府的职能被理解为处置国内纷争和国际纷争，很少涉及组织社会生活、提供社会保障等公共职能。,大萧条的美国图景,到1933年，国民收入已经减少了一半，失业人数达到1500万，几百万人失去了积蓄和房产，几十万少年失学，二百个以上的美国城市面临破产的危险。 经济活动在20世纪30年代的极速下落是经济史上最出人意料的宏观经济事件，促成凯恩斯经济学的诞生。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reser
7、ved.,大萧条的美国图景,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,大萧条的美国图景,大萧条掀起了相当广泛的工潮，纽约和底特律的示威游行都达到10万人以上的规模。 这个时期出现了美国历史上惟一的“倒移民”现象。据说1931年秋有十万人申请去苏联工作。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,大萧条：事实,股市崩溃1929年10月29日“黑色星期二”下降12，29年9月至32年6月下降85,17,大萧条：事实,产出锐减，失业飙升GNP192933年下降30，失业率由3升至25。,公共行政学 2005春 湖南税
8、专 余跃进 All Rights Reserved.,大萧条：事实,投资锐减，物价下降193135年净投资为负，消费物价指数（CPI）下降25,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,大萧条的政策后果：罗斯福新政,193337年罗斯福政府进行了重要的立法和行政行动，但其行动几乎没有受到任何经济学的影响，而其结果也遭到后来的宏观经济学的质疑。 很不情愿实行了赤字预算，从而扩张性的财政政策； 对联储进行重组，创立了联邦存款保险公司（FDIC），为存款保险并监管银行； 创立监管证券业的证券交易委员会（SEC）防止过度投机； 建立社会保障体系，老年人可以获得
9、政府免费提供的保障金； 鼓励提高工资和物价：成立国家复兴管理局，鼓励成立工会，认可企业提价和价格固定方案。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,大萧条：问题,两个重要问题 为什么会发生大萧条 如何防止大萧条再次出现 这是一个恐惧和黑暗的时期，西方世界与它所知道的最严重的萧条作斗争有一个明确的预感：尝试对大量失业现象作出科学的解释的人，不仅是在智力上作出贡献，而且也是解决了危及西方文明生存的关键问题。 帕廷金（Don Patinkin),公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,对大萧条的解释：宏观经济学的
10、形成,大萧条的出现对古典经济学提出严重挑战 凯恩斯（John Maynard Keynes）革命 1936年凯恩斯的就业、利息和货币通论对大萧条的解释是： 30年代经济增长的崩溃是有效需求不足（投资机会枯竭和投资需求下降）的结果。 自由放任可能在相当长的时期内存在着失业与资源利用不足，等待市场自行修复的成本巨大，政府可以通过经济政策刺激有效需求，减轻经济波动。 凯恩斯理论从60年代始对政策制定者产生重大影响，取代了古典学派占据主导地位。,凯恩斯主义的产生和发展（美国铁路公司的要求）,凯恩斯（18831946年）一生官场得意、经商有道、兴趣广泛。19021906年在剑桥大学学习数学和经济学。大学
11、毕业后任职英国印度事务部。1908年应马歇尔邀请回剑桥大学讲授经济学。19291931年任国家财政与工业调查委员会委员，1940年任财政部顾问。1936年出版就业、利息和货币通论，引发一场象“哥白尼在天文学，达尔文在生物学，爱因斯坦在物理学一样的革命”。除政治活动外，他还从事商业经营活动，经营过一家大型保险公司，创建过投资公司，做过外汇投机和一些商品投机生意。,凯恩斯针对资本主义社会的尖锐矛盾，尤其是美国长期的经济衰退、严重失业，与之相伴的是通货紧缩、供过于求。提出这是“市场失灵”。 他主张改变“自由放任”的经济政策，实行政府干预经济的政策：提高社会需求，包括政府直接投资；通过实施通货膨胀，降
12、低税率，刺激私人投资；通过赤字财政来扩大政府支出，弥补私人投资的不足，从而实现社会充分就业。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,新自由主义的回潮,自20世纪70年代末开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的针对“大政府”的市场化、私有化、社会化政府改革运动。,1.2.2 公共行政学的演进,王道 （统治术）,行政学 行政学 公共行政学,服务行政学,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,1、古代的公共行政思想,中国古代公共行政思想 贞观政要、资治通鉴 “修身、齐家、治国、平天下” 国外古代公共行政思
13、想 古希腊柏拉图的理想国，亚里士多德的政治学 启蒙思想家孟德斯鸠的论法的精神 卢梭的社会契约论,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,2、公共行政学兴起的原因,（1）“行政国家”的出现，即政府规模扩大、行政人员增长和政府职能的扩张； （2）“文官制度”的改革，特别是公务员制度的建立； （3）多种学科的形成和发展，如管理学、政治学、法学、经济学等； （4）行政学的主要任务和根本目的是发现行政活动规律，提高行政活动的效率。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,公共行政学的诞生：政治行政二分,1887年，总
14、统威尔逊发表行政学之研究一文，主张行政不同于政治，行政管理是事务性的，是置于特定的政治之外的，政治是政治家的特殊范围，行政是技术问题。第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。,威尔逊（1856-1924），1883年在Hopkins University获得政治学博士学位。1902年当选为 Princeton大学校长。1910年当选新泽西州长。1912年参加总统后选人的提名，1913-1921就任第28届美国总统，1917年他宣布美国参加第一次世界大战。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,威尔逊理论归纳为八条,1.在任何政府
15、中都有一个占支配地位的权力中心； 2.权力越分散，就越不负责任； 3.宪法结构决定权力中心的构成，并确立有关的政治结构； 4.政治决定行政领域的任务，但行政领域在政治的一定范围之外； 5.就行政的功能来说，所有政府都具有相似的结构； 6.“良好”的行政是由经职业化训练的公务员组成的、具有完善的等级序列的组织结构； 7. 完善的等级制组织可以使效率最大化； 8.人类文明的现代化和人类福利的提高是建立在上面界定的“良好”行政的基础上。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,1900年，古德诺出版政治与行政一书，明确指出：政治是国家意志的表达，行政是国家
16、意志的执行。要使国家意志得以执行，行政就必须在政治的控制下进行，政治对行政的控制不应超出用以保证国家意志执行的范围程度。从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。,古德诺（1859-1939）政治学家兼法学家，曾任霍普金斯大学校长。19111912年美国哈佛大学校长在中国会见袁世凯与总理唐绍仪时，建议找一名合适的外国专家担任中国政府顾问，中方欣然同意。经哥伦比亚大学校长推荐，提名时任哥大行政法教授的古德诺为中国政府宪法顾问，目的是协助中国起草一部永久性宪法。随后，由中国驻美公使张荫棠于1913年3月签订了聘古德诺的合同，为期3年，年薪12000美元。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.,古氏1913年5月到北京，一周内就起草出了宪法草案。建议：国会必须保留，但权力不能太大。10月，袁世凯正式当选总统然后解散国会。古氏的建议根本没被采纳。鉴于此，古氏认为自己作为宪法顾问，继续留在中国没有任何用处，打算返美。古氏请求中国政府解除合同，袁世凯表示同意。 1915年7
