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1、. . . 中国地方政府经济行为分析一、导言目前，对中国地方政府经济行为的研究强调了在经济转型过程中地方政府作为“政治企业家”和“制度企业家”在多样化的地方经济发展模式中的主导作用，以及在制度变迁过程中，地方政府所扮演的不可或缺的重要角色；注意到了地方政府主体的目标多重性（本地区社会福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的满意程度等）。但从公共选择的视角，对地方政府在既定约束条件下追求利益最大化的理性经济人行为讨论较少。本文认为，分层治理的效率取决于治理成本与治理收益的比较，在信息传递链条过长（上级政府很难做到对下级政府的“现场监督”）和监督约束不力的条件下，地方政府作为理性经济人，具有强
2、烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主义倾向。本文力图从公共选择理论的视角，运用政治活动中的“经济人”式，系统地分析中国地方政府的经济行为。皮科克（Alan Peacock）把公共选择理论的研究分为三个大的政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家把政策“卖”给选民，选民则为政治家支付选票；在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段；在政策执行市场上，主要分析政策执行结果及其影响。按照这个思路，本文依次构筑了转型期的中国地方初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。二、地方初级政治市场在对中国地方初级政治市场的研究中，本文认为以下三点在现
3、实实践中是存在的：一是各级地方人大尚未对同级政府构成有效的监督和制约；二是各级党委首脑是同级政府的最高领导者；三是上级党委和政府对下级政府行政首脑的任免有决定性发言权。众所周知，公共选择理论中的“铁三角”指：利益集团、立法者联盟和行政机构。按照上述假设，中国现实中的“铁三角”则包括地方政府、上级政府（替代立法者联盟）和微观主体（替代利益集团）三个组成部分。微观主体主要指政府辖区的企业和居民。其效用函数前者为利润最大化，后者为效用最大化，同时，也追求市场自由和机会最大化（瑞龙，其静，2000）。需要说明的是，在目前的政治体制下，对地方政府来讲，企业的效用要大于居民的效用。一方面，企业可以给地方政
4、府带来税收和就业机会，而这些是地方政府政绩显示的一部分；另一方面，企业可以组成商会或行会等“压力集团”游说或贿赂地方官员。而由于“搭便车”行为的存在，居民不可能有组成庞大利益集团的激励（奥尔森，1994），这在实际生活中也表现为地方人大和工会的功能弱化。因此，在本文的分析中，认为企业是微观主体博弈方的主导者，或者说，微观主体的满意程度实际上主要是辖区企业的满意程度。地方政府主要指中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。按照中国目前的干部任用体制，上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票，是决定性的。微观主体特别是企业的满意程度同样对地方政府具有重要意义，因为辖区企业的“用税投票”和提供更
5、多的就业岗位等行为与地方经济发展和税收增长有较强的正相关性，当然这些因素只有能够间接转变为上级政府以及辖区居民的“满意”才可能达到地方政府的最终目标。上级政府指某级地方政府的上级主管行政机构，当然也可能是中央政府。为了便于分析，本文假定社会总产出最大化是其效用函数的惟一变量。从权力归属上看，上级政府拥有对下属机构的控制索取权和剩余索取权，因此更加具有宏观性和全局性。在分析完地方初级政治市场的三个主体之后，我们便得到了地方初级政治市场的基本框架。从公共选择理论看，政治家是为了继续当选而制定政策，而不是为了制定政策而当选。对当前的中国地方政府来说，这个论断有一定的片面性，但也有一定的客观性。前面已
6、经提到，上级政府在地方政府首脑的任命上拥有比较大的发言权，并且目前经济增长速度和税收的数量是我国各级政府考察干部的主要标准之一。因此，地方政府有比较强的政绩显示需求。在地方政府的辖区，微观主体特别是企业无疑是经济发展的主体，在户籍制度有所放松和非公有资本基本可以跨地区流动的条件下，微观主体的跨区域流动选择的机会成本成为地方政府经济行为的约束条件之一。因此，在地方初级政治市场上，地方政府首脑力求通过各种措施（包括积极扶持辖区企业、争取上级支持和优惠政策以及制度创新等旨在发展地方经济的政府行为）进行政绩显示，从而获得上级政府的认可。当然，在正常情况下辖区微观主体的“经济投票”只有通过政绩显示机制转
7、化为上级政府的“政治投票”，地方政府首脑才能得到连任或升迁。从这个意义上讲，微观主体和上级政府都是地方政府的“选民”，前者间接投票，后者直接投票，当然后者是决定性的。三、地方政策供给市场本文对地方政策供给市场的分析有一个重要的前提是假设地方政府的有限理性。它既可能是因为对未知世界的无知，也可能是信息不对称，或者是在交易成本比较高的条件下基于成本收益计算的“理性无知”。在这个假设下，本文引进了公共选择学派关于政策供给的三个模型：仙女、半仙女模型（Good and Semi 鄄good Fairy Model）、不确定世界模型（Uncertain World Model）和女巫模型（Wicked
8、Wick Model）（乔B史蒂文斯，1999）。接下来，本文将结合中国地方政府运作机制的实际情况逐一进行分析。1.仙女、半仙女模型 仙女模型指的是政策供给者的作用只是解决市场不能解决或者不愿解决的事情，并且政府的行为是明智和理性的，其结果是帕累托最优，即人们都从政府行为中受益，而没有人受损；而半仙女模型则实际上是卡尔多补偿原则，即在改变中有人受益，有人受损，但是受益大于受损。在政府集中精力提供市场无法提供的公共物品时就会产出这种单向的社会总产出增大的效应，并且按照“瓦格纳定理”，随着人均GDP 的增加和工业化水平的提高，政府财政支出占国民收入的比重将提高。2.不确定世界模型该模型指由于地方政
9、府官员的有限理性从而导致的无谓损失。其主要特点是主观出发点是好的，但行为是非理性的，结果是破坏性的。严格讲，不确定模型中的无谓损失分为两种情况：一是在政府职责围之的（即弥补市场缺陷的领域）。其主要表现为地方政府决策程序不规，缺乏必要的科学论证、民意听证和监督程序。如，许多城市主干道的各种管道铺设问题，由于没有科学的规划，水、电、暖、通信管道各顾各家，拆了补，补了拆，从而造成了道路交通的拥挤和市政资金的大量浪费，这是典型的无谓损失。当然，如果某届政府为了节约成本，力求在短时期树立市政形象，从而采取了“理性的无知”，下意识把困难和不便留给下一届政府，那么这种政府行为则带有严重的机会主义倾向，必须通
10、过必要的民意听证和（地方人大）监督来解决。二是绝大部分的无谓损失发生在政府越位的领域。纵观世界经济史，政府主导的“赶超”与政府行为“越位”如影随形。尤其在发展中国家，地方政府一般不会坐等“马太效应”的发生，任凭本地区与发达地方的经济差距越来越大，于是便会直接插手经济发展。一旦政府干预涉及市场自行配置有效的领域，就会发生无谓损失，甚至是人为的损失。比如，某地上年苹果价高，供不应求，当地政府便会实施“富民工程”（锦清，2000）强令农民每家每户种苹果，其结果可想而知“果贱伤农”。“富民工程”变成了“害民工程”。因此，在不确定世界模型中有两个要义：一是政府必须从市场配置资源有效的领域退出。二是即使是
11、在市场失灵的领域，同样也存在“政府失灵”的可能。3.女巫模型它主要用来描述地方政府基于自身垄断租金最大化而实施的政府机会主义行为，其后果完全是破坏性的。该模型具体到我国的地方政府行为主要表现在两个方面：一是基于政绩显示，在政府届别中采取机会主义行为和短期行为。我国地方政府经济行为决策由于种种原因并不太受同级人大的约束，而主要听从上级政府的意志。由于管理幅度与管理层次的原因，信息链条越长，信息渠道越窄，下级地方政府越有可能实施短期行为和机会主义行为。换言之，地方政府并不受当地纳税人和公共产品受益人（两者是最有资格对地方政府行为进行评价和监督的群体）的直接和连续的监督，而上级则主要运用经济增长等指
12、标进行考核。这时地方政府身处诱惑却又缺乏监督。这种特殊的政府体制导致了大量的短期行为和机会主义行为。二是政府中的既得利益集团的经济行为。其表现主要是双边垄断和不对称信息、官员预算最大化（乔B 史蒂文斯，1999）和传统计划管制条件下的既得利益。政府机构是某种公共服务的惟一并且是垄断的提供者，他们往往比上级官员和普通消费者掌握更多的关于某种公共产品的信息，这使他们得以勒索消费者（更多的收费）和敲诈上级领导（更多的预算），况且更多的预算意味着更多的支出从而更多的政绩显示（尽管效率可能不高）。另外，在中国目前的政府机构中还存在着依靠旧的或新的管制体制创租的“分利集团”。并且这部分“改革对象”经常扮演
13、着“改革者”的角色，但是为了固守既得利益，他们是改革实际上的反对者。四、地方政策执行市场越位与缺位是一对规意义上的经济学术语，它们与政府经济行为的合理定位是相互依存的，如同一枚硬币的两面。在经济转型期，发展市场经济需要相应的政府职能配合已经成为人们的共识，但是政府与市场的活动边界从来就没有固定的界碑。市场的私人特征和效率原则决定了政府的公共特征和公平原则，二者构成了资源配置的两种方式和两种价值取向。因此，研究政府职能的隐含前提是市场经济背景，对经济转型国家而言，其中最重要的容是动态的政府市场关系，换言之，市场经济的发展要求决定了政府的职能边界，从而也决定了政府经济行为的合理定位区间。从这个角度
14、看，政府的经济职能定位具有动态的历史性和发展性特征。具体到地方政府经济行为的合理定位，问题就会变得更加复杂，这里涉及中央与地方政府间的事权划分问题。在传统的市场经济国家，按照蒂布马斯格雷夫的分层蛋糕模型（LayerCakeModel），公共部门的稳定和分配职能由中央政府来执行，地方政府主要从事配置活动。因为低一级政府在资源配置方面有较强的信息优势，他们更有能力提供反映个人偏好的公共产品组合。但是如果这个资源配置的结果不是由纳税人和公共产品受益人来评价，那么就违背了各级政府分层配置资源的初衷。而在经济转型国家，需要考虑的因素则将更多一些，比如，随着主导资源配置方式的改变，市场与政府在某些领域的进
15、入或退出，以及中央与地方政府的替代或互补等关系的变化都将成为确定地方政府合理职能定位的重要参数，理解这一点对分析政府经济行为的越位与缺位至关重要。本文运用三个模型对中国地方政府经济行为进行了描述和分析。基本结论还是公共选择学派的套路：在市场失灵的领域，政府也有失灵的可能。在缺乏有效的监督和必要的法制规的情况下，地方政府有强烈的越位冲动。在财力和事权基本对称的情况下，一定领域的政府越位就意味着另一领域的政府缺位。如图所示，阴影部分代表地方政府的合理定位区，即市场失灵的领域。1区代表地方政府的越位区。3区代表地方政府的缺位区。一般而论，在2区主要表现为仙女、半仙女模型以及不确定世界模型，在这一领域
16、政府失灵的主要原因在于缺乏科学的论证、民意听证和监督程序（有限理性）。其后果是造成一些无谓损失，但是这些损失是与一定的社会历史文化发展阶段相联系的。在有限理性和短期行为的条件下，地方政府经济行为的直接后果都是对社会总产出的抑制和侵蚀，但是它们的成因是截然不同的。因此，其对应的解决方式和政策建议也会大相径庭。对一些县级政府来说，有限的资金用来修建广场（超越经济发展水平的越位）便不能足额、及时地支付中小学教师工资（地方政府的合理支出围），从而造成公共服务的缺位。在政府越位区（市场有效配置区），政府行为的机会成本是市场的有效配置，从某种意义上讲这种政府行为的损失是可以预见和测算的。那么，为什么要明知故犯？这便是女巫模型的精髓：地方政府在缺乏监督的领域总是孜孜不倦地追求其自身的垄断
