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1、,学 海 无 涯 第三节 土地利用总体规划的编制内容和程序 县级土地利用总体规划编制规程 乡镇土地利用总体规划编制规程 土地利用总体规划的内容 土地利用总体规划涉及范围广，内容丰富，不同级别不同区域的土地利用总体规划由于 区域差异和级别不同，而侧重点和内容深度不同。但般来讲，土地利用总体规划主要 包括以下几个方面的内容，即： 土地利用现状分析 通过土地利用现状分析和评价，提供土地利用的基础数据，分析土地利用现状结构和布 局，找出土地利用变化的规律，在此基础上归纳土地利用现状分析中反映出的土地利用 特点和土地利用问题，分析规划期间可能出现的各种影响因素，分清轻重缓急，提出规 划要重点解决的土地利
2、用问题。 土地供给量预测 科学地评价土地质量是编制好土地利用总体规划的基础，在编制规划时应当充分运用土 地质量评价资料。在土地质量评价基础上，对区域建设用地(城镇、水利、交通、特殊 用地等)利用潜力和农业用地(耕地、园地、林地、牧草地、水面)利用潜力进行测算。同 时对未利用地的分布、类型、面积进行分析，评价未利用土地适宜开发利用的方向和数 量。 土地需求量预测 依据区域国民经济发展指标，土地资源数量、质量、自然和社会经济条件，由各用地部 门提交规划期间用地变化预测报告和用地分布图，并对预测进行必要的分析和校核，对 区域建设用地求量和农业用地需求量进行具体预测。 确定规划目标和任务 在土地利用现
3、状分析和土地供需预测的基础上，拟定规划的主要任务、目标和基本方针。 土地利用结构与布局调整 根据规划目标和用地方针，对各类用地的供给量和需求量进行综合平衡，依据土地利用,1,学 海 无 涯 调整次序和土地利用结构与布局调整的步骤与方法，合理安排各类用地，调整用地结构 和布局。统筹协调土地开发、利用、保护、整治措施，拟定重点建设项目用地布局方案， 土地整理、土地复垦和土地开发方案，以及区域土地结构调整方案。在与部门规划相衔 接的基础上，分解下达下一级规划各类用地的控制性指标，为编制下一级规划提供依据。 土地利用分区 通过土地利用分区与土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结 构
4、和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区，有利于规划的实施。 制定实施规划的措施 土地利用总体规划是一项具有战略意义的而又十分艰巨复杂的规划，要实施这一规划， 必须有相应的政策措施作保障，土地利用总体规划中要根据实现土地利用目标和优化土 地利用结构的要求，提出相应的实施政策和措施，包括法规、行政、经济和技术措施等。 土地利用总体规划在获得批准后，即具有法律效力，有关部门必须认真遵守，同时应该 把年度土地利用计划纳入到地区国民经济计划中，这样才能保证规划的顺利实现和落 实。 土地利用总体规划的程序 在全国范围内土地利用总体规划的优先程度： 全国省级地（市）级县级土地利用总体规划 土地利用
5、总体规划的编制主要经过准备编制审批三个阶段 准备工作： 组织准备制定工作计划制定技术方案收集资料 县级土地利用总体规划修编工作基础资料清单 拟订资料清单操作 在这一阶段需要召开一次全市或全县的会议，要市（县）政府来主持，一般需要主管领 导来主持，主要是为了提高各单位对土地利用总体规划的认识及方便日后收集资料，开 完会后，土地管理部门协助课题组尽快收集资料，课题组要把需收集资料的清单提供给 土管部门，需收集的资料主要有：,2,学 海 无 涯 区域基础资料。有：自然条件包括气候、地貌、土壤、水文、自然灾害等；（县志 和统计年鉴）资源状况包括矿产资源、生物资源、景观资源等；（县志和统计年鉴） 人口资
6、料包括历年总人口、人口自然增长、人口机械增长、非农业人口、流动人口、 暂住人口等；（人口普查资料，公安局提供，统计年鉴，计生部门的资料）经济发展 资料包括历年国内生产总值、固定资产投资、产业结构等；（统计年鉴）城乡建设及 基础设施状况；（统计年鉴，城建统计年报）主要产业发展状况；（统计年鉴和政府工 作报告）农业普查资料；（统计年鉴，农业局）生态环境状况；（环保局）县域历 史资料等。（县志） 土地资源与土地利用资料（土地局）。有：土地利用现状调查资料包括数据、图件 和报告土地利用变更调查资料包括数据、图件和报告；历年土地统计资料；历次 非农业建设用地清查资料；待开发土地资源调查及其他专项用地调查
7、资料；土地评 价及土壤分级资料等。 有关土地利用的规划资料。有：国民经济和社会发展规划（发改委或计划局）； 上一级土地利用总体规划资料；上一次土地利用总体规划资料；土地利用专项规划 资料；国土规划、县域规划、城镇规划、村镇规划、开发区规划、农业区划、农业综 合开发规划及林业、交通、水利等各专业部门涉及土地利用的规划资料等。 方案编制阶段： 1、土地利用现状评价与土地供需预测（规划的前期研究）。 也就是现在进行的土地总体规划修编工作的前三个专题的工作，其中第一个专题和第二 个专题是对土地利用现状的评价，第三个专题主要是对土地供需做预测，并给出预方案。 主要有两个方面内容：一县对规划区域的土地资源
8、、土地利用状况进行评价；二是对土 地供需量进行预测，它们都是编制规划必不可少的依据。本次修编还要对上一轮规划实 施情况做分析，也就是第一专题的内容。 土地后备资源的评估是对那些尚未开发利用的土地，如工矿、道路、废弃地、空隙地等,的开发利用潜力、利用方向、开发改良措施等进行研究。（可根据土地整理开发规划参 3,学 海 无 涯,考） 土地利用现状分析评价，是通过对土地利用结构和布局，土地利用率，土地生产率，土 地利用的生态效益、社会效益等的分析评价，总结土地利用的经验教训、土地利用变化 规律，发现土地利用中存在的问题，是进行土地利用结构和布局调整的依据。（要根据 地籍资料进行，需要历年的土地利用现
9、状变更数据） 土地利用潜力分析就是要预测规划地区规划期内的土地利用，主要是建设用地和农用地 的利用潜力，测算各类土地供给量和未利用土地的开发潜力。这是确定农用地和建设用 地的数量及调整用地布局的依据之一。（可根据土地整理开发规划参考，其实也就土地 供给量的分析） 土地需求量预测是通过对人口预测、未来农业用地需求量、建设用地需求量的预测来发 现未来土地利用的要求和趋势。（根据前三个部分的内容进行各类用地预测。） 规划前已开展土地评价的地区规划时可直接应用已有成果。 本阶段工作结束以后，要提交以下阶段成果资料：成果资料视频 成果资料 PPT 土地评价成果-包括图件和文件。规划图库 土地利用现状述评
10、。包括规划地区基本情况概述，土地利用现状，土地利用现状中存 在的问题，关于调整土地利用结构、提高土地利用综合效益的建议等。 土地供给量预测、土地需求量预测等专题研究成果。专题报告大纲 专题报告案例 广西各县市本轮规划修编前期工作主要提供三个专题报告，各地又根据自己地位和需要 制定不同的专题，如玉林市，由于他是国土资源部的修编试点，所以他们的专题要多一 些且研究深度深一些，包括了玉林市土地利用总体规划实施评价、玉林市土地利用现状 与潜力分析及对策、玉林市社会经济发展与土地利用关系研究和玉林市建设用地保障与 耕地保护关系研究。 2土地供需平衡分析? 土地供需状况是确定土地利用目标的主要依据。土地供
11、需平衡分析，就是在土地利用现,状及潜力分析、土地适宜性评价、土地需求量预测的基础上，计算各类用地预期的供给 4,学 海 无 涯 量和需求量，通过供给量和需求量之间的比较，从总体上分析各类用地的供需状况。可 见，土地供需平街分析的关键，是计算各类用地预计的供给量和需求量。 计算各类农用地的供给量，可以把规划期间用地面积，加上规划期间该类用地由于各种 原因可能增加的面积，减去规划期间该类用地受各种因素影响可能减少的面积。供给量 现状面积+增加面积-减少面积；对耕地而言，耕地减少土地开发整理复垦可补充耕 地面积农业结构调整转变为耕地（但较少，一般情况下不考虑）规划期间可能增加的 面积，主要包括荒地新
12、垦殖面积和废弃地复耕面积及当前技术条件下开发利用的可能性 来确定。此外，也可以包括园地、林地、牧草地改变为耕地的面积，但对多数地区来说， 这部分面积要小，且要慎重选择。规划期间可能减少的耕地面积，耕地增加建设占用 耕地+退耕还林面积+农业结构调整占用耕地+灾毁耕地，包括各类建设需要占用的耕地 面积、农业结构调整需要退耕的面积以及各类灾害可能损毁的耕地面积。对园地、林地、 牧草地和水域而言，规划期间可能增加的面积，包括各类后备土地资源计划开发的这些 用地的面积和退耕还林、还牧等面积；规划期间可能减少的面积，则包括各类建设用地 占用面积和调整变更为其他农用地的面积。各类用地的需求量，即为预测的规划
13、目标年 各类农用地需求面积，如耕地也就根据历年的粮食作物的生产情况来对耕地的需求量进 行预测，最主要是要保证粮食安全的前提，在广西一般最少要保证达到温饱水平，也就 是300-350千克/人的人均标准。 建设发展用地的供给量可由土地总面积减去各类用地需求面积得到。此外，不少地区现 有各类建设用地内部闲置或未充分利用的面积相当可观，这部分面积也可以计入建设发 展用地的供给量，所以需要调查目前建设用地的情况，不然就会造成土地的浪费。建设 发展用地的需求量为预测的规划期间各类建设发展用地需求面积，目前还是根据重点建 设项目的需求来预测建设用地需求，没有更好和更贴切的办法来进行预测。 我国土地资源的绝对
14、数量大，但相对数量小，各类用地供不应求的状况将长期存在。由 上述计算过程还可看出，各类用地的供给量和需求量是相互关联、彼此制约的，一类用,地需求面积的增加势必导致另一类用地供给面积的减少。规划中必须搞好各用地部门的 5,学 海 无 涯 协调工作，强调各类生产和建设要尽可能节约用地，保证重要用地的供给。 确定土地利用目标与基本方针? 明确了规划需要解决的土地利用问题，掌握了土地供需的总体状况，即可以着手拟定土 地利用目标，在本轮修编就是在第三个专题内拟定，在拟定目标的过程中还要注意做好 “两个估计”和“两个协调”。“两个估计”，一是对规划期内土地利用问题所能解决程度的 估计；二是对实施规划所能取
15、得的社会、经济、生态效益的估计。 “两个协调”，一是 与上级规划目标、指标的协调；二是与本地区社会经济发展计划的协调，做好这两个协 调是实现土地利用目标的保证。 编制供选方案? 土地利用目标和战略确定后，即可根据目标和战略要求，选择规划项目，确定优化土地 利用系统的基本原则，进行关键规划项目的重点研究，最后设计供选方案。 供选方案一般应有二到三个。方案设计有两种方法：一是综合平衡法（目前多采用此方 法），一是数学方法（此方法一般是做土地利用规划系统中运用）。综合平衡法是以各用 地部门的具体要求为基础，结合土地利用规划方案的有关要求，进行土地利用结构的综 合平衡，并在此基础上，确定土地利用总体规
16、划方案。数学方法是用数学模型来模拟土 地利用活动和其他社会活动的关系，借助计算机技术，得到多种可供选择的解式，揭示 土地利用系统对各种政策、措施的反映，从而得出各种规划方案。 方案择优? 各种供选方案由于考虑问题的角度不同，其效益和特点也就不同。择优时要对各种供选 方案全面评价，对比优选，选择效益较好、最有可能实施的方案作为规划方案。规划方 案确定之后，要组织有关部门进行论证和协调。一般是初稿出来后要征求各部门的意见， 像城规、建设、交通和发改委等部门。 编制规划成果资料 规划方案选定之后，即可编制规划成果，可先编制草稿，在经过有关部门、地方政府和 专家的评审、审议并修改后，形成规划送审稿等文件和图件资料。,6,学 海 无 涯,规划审批阶段 1土地利用总体规划成果评审? 由上级土地管理部门组织规划成果评审小组对规划成果进行评审。 规划成果评审小组对被评审的规划成果应作出结论，符合条件的应评为合格，对规划成 果不合格的或部分不合格的，评审小组应提出纠正、修改或补充的具体意见。 2土地利用总体规划的审批? 土地利用总体规划审批是对土地利用总体规划成果的确认阶段，由
