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1、第六章 户籍制度,第一节 新中国户籍制度的产生,一、历史背景 1、解放以前 户籍管理制度, 在我国源远流长,可追溯到西周时期。其独特之处就是把每个人紧紧束缚在他出生的那块土地上,历代王朝统治者都采用严格的户口管理, 虽然其主要目的是为了进行赋税、摇役的剥削和防止人民的反抗, 客观上却是把人口紧紧地捆绑在了土地上。人们一生都被死死地束缚在出生的土地上, 不许离开。除去因战争或天灾背井离乡外, 一般只有学业有成或为国家服兵役才可能迁出。,到了近代, 中国户籍制度的职能逐渐向单纯的统计人口的目的转变。民国期间,户籍法已经推行, 而且借鉴东西方各国经验, 十分接近世界上通行的户籍管理制度了。,2、建国
2、以后 1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领和1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法都明文规定, 居住迁徙自由是每一个公民的基本权利。,然而, 随着我国政治经济形势的变化, 为了改变旧中国的落后面貌, 尽快建立我国的工业体系和国民经济体系, 我们历史地选择了优先发展重工业的道路和计划经济制度。农业国的工业化问题, 在很大程度上是工业资本形成的问题。,中国的特殊性不仅在于它是一个落后的农业大国, 而且还在于它是在几乎没有外部资 金来源的条件下进行“ 独立自主、自力更生” 的工业化。因此, 工业资本的形成只能来源于国内。 中国工业化中资本形成的策略主
3、要有以下几个:,第一, 收人分配策略。 “ 高积累、低消费” , 即最大限度地压 低社会总消费, 把人均生活消费标准降到仅维持生存的水平, 用于扩大工业再生产的投资。除“ 一五”和“ 三五” 积累率低于30%, 其他均在30%以上。,第二, 投资分配策略。 把有限的资金优先投人“ 生产性建设项目” , “ 重生产轻生活” , 尽可能减少对“ 非生产性建设项目” 如城市基础设施、教育、医疗保健等的投资, 在“ 生产性建设项目” 中, 又把有限的资金优先投人重工业, 尽可能减少对农业和轻工业的投资。如我国“ 一五” 计划规定, 在五年内, 全国经济建设和文化教育建设支出总额为766.4亿元, 其中
4、属于基本建设的投资为427.4亿元, 占总支出的55.8%。在基本建设投资中, 工业是重点, 占58.2%。,第三, “ 工占农利” 策略。 在当时我国的历史条件下, 工业化所需要的资金、劳力和原料只能通过“ 剥夺” 农村经济即所谓“ 工占农利” 来实现。统购统销是实现“ 工占农利” 的主要形式, 人民公社制度和城乡户籍管理制度则是其重要的制度保障。,在重工业优先发展的工业化战略环境下, 为了集中尽可能多的资金用于工业发展, 我国实行服务于工业化的城市化策略, 尽可能控制城市的发展, 并最大限度地降低城市化的社会成本。 这时的城市化策略包括以下三个方面:,其一, 收人分配策略。 压低城市总消费
5、, 提高城市工业部门的资本积累。压低城市的总消费, 一是降低市民人均消费标准, 二是限制城市人口数量。,其二, 投资分配策略。 压低城市基础设施建设标准, 限制对城市基础设施的要求。,其三, 人口控制策略。 限制城镇人口数量, 控制城镇发展。据统计, 到1978年, 我国100万人口以上的特大城市只有18个, 50100万人口的大城市27个, 2050万人口的中等城市60个, 小城市则由1957年的114个减少到82个, 建制镇由1956年的3672个减少到2600多个。,为了实现中国式的工业化和城市化目标, 我国不但形成了重工业优先发展战略和为工业化服务的城市化策略, 而且建立了一整套严密的
6、政治经济制度。如高度集中的计划经济体制、农产品统购统销制度及“ 政社合一的” 人民公社制度。,这些制度的实质是为了保证重工业发展的资本、资源, 并降低其成本在国家具有绝对权威的条件下, 确立农业服从工业、农村服从城市的社会资源划分界限。通过这些制度安排, 最终形成了城乡分割的格局。这种格局, 要求国家对各地区和城乡人口劳动力及资源进行统一配置, 同时国家为维护人民生活安定必须保障城乡居民基本生活资料的供应, 并制定城乡之间、不同等级城市之间居民生活资料的不同供应标准。,因此, 城市与乡村之间、市民与农民之间在经济和社会生活保障诸方面存在着较大的利益差别。为了保持这种“ 势差” , 不得不筑起城
7、乡人口流动的壁垒, 建立包括户口管理制度、城镇居民生活必需品的计划供应制度、统包统配的劳动就业制度和城市的福利制度等一系列阻挡农村人口流向城市的制度闸门。,二、新中国户籍制度的形成及演变,1、1949年以前 建国前我国不存在严格的户籍管理制度, 公民的迁移基本是自由的。,2、19491957年 新中国成立后, 为了废除国民党时期的户口制度, 各级人民政府在组织人民民主专政的公安机关的同时, 设立户籍管理部门, 并着手建立新型的户籍制度。但建国初的头年, 我国户籍管理制度主要是服从和服务于当时民主革命任务的完成和国民经济的恢复和发展工作。这个时期居民的居住和迁徙是自由的, 对居民迁出迁人只要办理
8、相应手续, 不作任何限制, 而且这种自由有明确的法律保障。,由于这段时期我国实行户口自由迁徙政策, 公民迁移也就非常活跃。1949年到1957年, 是新中国历史上户口迁移最频繁的时期, 仅1954年到1956年的3年间, 迁移人数就达7700万。其中最有意义的迁移形式是大量农民自由进人城镇。但由于大量农村人口涌人城市, 一方面给城市居民就业、食品供应带来了困难, 另一方面也使农业劳动力过度流失。,于是, 中共中央、国务院政务院分别在1953年、1954年、1955年、1956年和1957年先后数次发布关于防止农村人口盲目外流的指示, 规定公安机关严格户口管理, 粮油部门不得供应没有城市户口的人
9、员粮食, 各单位不得私自招用农民工,铁路运输部门要严格查验车票以防止农民流人城市, 城市政府应将流人城市的农民遣返原籍。,1957年12月, 国务院发布关于各单位从农村招用临时工的暂行规定, 明确要求城市“ 各单位一律不得私自录用盲目流人城市的农民。农业社和农村中的机关、团体不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作” , 还规定“ 招用临时工必须尽量在当地城市招用, 不足的时候才可以在农村招用” 。这种把农民排除在城市就业大门之外的做法, 本来是世纪年代解决农村人口盲目流人城市问题的暂行措施, 但后来却被凝固下来, 成为中国劳动就业的基本原则。,3、19581977年,1958年1月9日, 全国人
10、大常务委员会第91次会议通过中华人民共和国户口登记条例, 该条例规定：户口登记工作由公安机关主管, 户口登记制度包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁人登记、变更更正登记等七项内容。并规定“ 公民由农村迁往城市, 必须持有城市劳动部门的录用证明, 或城市户口登记机关准予迁人的证明, 向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”,该条例的颁布是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志, 也是新中国户籍制度史上重要的里程碑。 此后, 随着我国政治和经济形势的发展变化, 这一制度日趋完善, 逐步僵化。,1961年, 公安部将农业户数和人数这一统计指标改为“ 非农业人口户数和人数”
11、 , 这使“ 非农户口” 和“ 非农人口” 成为广泛使用的概念。,1963年以后, 公安部在人口统计中把是否吃国家供应的商品粮作为划分户口性质的标准, 吃国家供应粮的户口即城镇居民称作“ 非农业户口” 。,1964年8月14日, 国务院批准公安部关于户口迁移政策规定, 对农村迁人城市的人口进一步实行严格控制。1975年修正后的宪法则取消了关于公民迁移自由的条文。,1977年11月, 国务院批转了公安部关于处理户口迁移的规定。规定确立的关于处理户口迁移的原则主要为“ 从农村迁往城市、镇（含矿区、林区等, 下同）由农业人口转为非农业人口, 从其他城市迁往北京、上海、天津三市的, 要严格控制。从镇迁
12、往市, 从小市迁往大市, 从一般农村迁往市郊、镇郊或国营农场、蔬菜队、经济作物区的, 应适当控制。”,从此提出了“ 农转非” 问题, 并在此后制定了若干项“ 农转非” 的政策。与此同时, 公安部为贯彻上述规定, 给全国各省、市、自治区下达了“ 农转非” 控制指标, 即“ 每年批准从农村迁人市镇和转为非农业人口的职工家庭人数。不得超过非农业人口数的1.5 ” 。从而对“ 农转非” 实行了政策与指标双重控制的管理体制, 至此, 以控制公民自由迁徙为基本特征的新中国户籍制度已臻完备。,第二节 户籍制度的作用,一、积极作用 1、建国初期，国家受到内忧外患的困扰，国民党和各反动残余势力仍然垂死挣扎，进行
13、破坏；国外的敌对势力进行经济封锁，并且不承认新中国的成立。在这样艰苦的环境中，户籍制度在对稳定社会治安、加强对公民的控制和管理等方面取得了显著的成效，犯罪现象有所减缓，社会秩序持续好转。,2、当户籍制度发展到60年代，城市人口开始由国家统一供应商品粮，有很多优待措施，同时工业品价格实行与农业产品的不等价交换。国家以此来集中财力，发展国民工业，发展城市。两个“五年计划”的时间，便建立了一大批国家企业。当代中国户籍制度配合计划经济体制，促进了国家经济的复苏，推动了国家的工业化、民主化建设。,3、自60年代中期开始，由于中国城市的人口问题、发展问题日益严重，给政府和其他纳税公民造成了沉重的负担。为了
14、解决问题，国家对国民经济实行调整，减少城市人口，精简职工，大量干部和城市居民被疏散到农村。到1963年6月，全国共精简职工1887万人，减少城镇职工2600万人。这就减轻了国家的财政负担，又缓和了粮食供应的紧张状况，同时还为农业发展提供了原始的落后的大批劳动力。,4、文革过后，由于新政策的出台，户籍制度已经显露出不适应社会经济发展的一方面，但也在许多方面发挥着重要作用，如公民的身份证明、社会治安维护等方面；由于经济，政治改革的深入，从80年代起出现了农民大量涌入城市，特别是改革试点城市的所谓“民工潮”现象，迅速增加了城市人口，引起了一些正常的城市化过程中必然的问题，由此国家加强了对“农转非”问
15、题的控制，有效地控制了大中城市的人口规模，在一定的时期内解决了国家和社会的负担。,二、户籍的消极作用,1、削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场。 在美国，每年约有15的人口迁移，各类人才及劳动力的充分流动，是保持美国经济活力及竞争力的重要因素；日本的流动人口比例也近15，欧盟超过10，而中国不仅流动比例低，而且极不稳定并缺乏保障。,2、阻碍了城市化进程，对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍。 目前，美国城镇人口比例高达90以上，发达国家也都在80以上，全球城市化平均水平为46，而中国仅为33。中国大量的农村人口需要转移，但事实上进城限制却
16、没有从根本上放松。,3、遏制了消费市场的进一步发展。大量城市务工农民，连基本的生存条件及安全感都没有，身份不明工作不稳，城市需求及消费畸形发展。,4、现行户籍制度加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。 与住房、消费如购车、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且加大了贫富差距。,四、不良影响,1、不平等的教育 我国目前仍实行户籍体制下的义务教育。不仅仅是在北京，很多城市的中小学和幼儿园根本不收农村孩子，少量接收的学校也需要交纳大量的“赞助费”。,除了学龄前教育和九年义务教育，“高考移民”问题的出现，也是因为户籍制度而产生。 与沿海省份及其他教育发达省份相比，西部省区的高考录取分数线一般会低几十分，甚至上百分。因而，每年高考报名时，教育发达地区的许多考生便想方设法移入新疆、西藏、宁夏、青海、贵州、云南等教育欠发达的西部省区应考。这就打破了各省高考原有的政策规定和分省定额录取的格局，产生了很多新的社会问题。,2、不公平的住房 一项调查显示，在北京、上海、深圳这样大城
