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1、地方党委重大决策存在的主要问题及对策探讨按:这是前段时间笔者结合社会观察和现实感受写成的一篇文章。现对原文的一些比较专业的学术内容和图解说明进行了大量精简，主要是为便于读者流畅阅读。【内容提要】 随着中国现实社会的快速发展变革，特 别 是在我国已经加入WTO 及 继续强力推进西部大开发战 略等时代背景下，地方党委必须自主决策的重大事项骤然增多，影响地方党委重大决策的因素也比以往更加复 杂多变。 这一切都对地方党委重大决策的民主化、科学化提出了更高的要求。 本文以中央提出的“集体领导、民主集中、个 别酝酿、会议决定，是党委内部议事和决策的基本制度，必须认 真执行 ”这一总体要求为指导，从行政管理
2、学角度揭示了地方党委重大决策存在的一些主要问题；以发展的眼光、实证的方式， 对存在问题的深层次原因进行了初步系统的剖析；并就如何完善地方党委重大决策进行了有益的探讨。 本文主要特点：具有较强的理论逻辑性和一定的现实指导性。如文章在揭示一些地方党委将一般“ 开会程序” 误作“ 决策程序”的现实问题时 ，论述了“决策程序”与“决策原则”之间 的内在逻辑关系；特别是在指出地方党委内严重存在的“品位分类”对重大决策的不利影响时，强调 提出了适当 扩大“ 职位分类”适用范围对重大决策民主化、科学化的现实意义。关键词:地方党委 重大决策 民主化 科学化引 言：地方党委重大决策的重要性首先，中国共产党是执政
3、党，党的地方各级委员会担负着对中央负责和对地方政治、经济、社会发展实行全面领导的责任。各级地方党委通过在人大、政府、政协中分别建立党组，作为实现党委“核心”作用和执政意图的组织形式，这些机构中的党组受同级地方党委领导，直接对地方党委负责，同时又分别在人大、政府、政协中发挥着政治核心作用。可见，从执政的角度讲，地方党委实质上是当地重大事项的“真正决策中心”。其次，地方重大决策一般是指事关当地全局的、涉及范围广、影响深远的战略性决策，包括地方发展战略、重要用人决策等各个方面。其决策的正确与否于当地的兴衰至关重要，与当地群众的利益密切相关。对于具体的一个地方来说，地方党委重大决策的成功是当地最大的成
4、功，决策的失败是当地最大的失败，这在各级地方已是不争的事实与常识。再次，按照马克思主义“经济基础决定上层建筑”的观点，地方党委重大决策当属上层建筑范畴，近年来决定这一上层建筑的经济基础已发生并正发生着急剧变化，使得探讨地方党委重大决策科学化已愈显重要和紧迫。以时间为序，从经济角度分析，笔者认为反映这种重要性和紧迫性的至少有这样四个关键阶段不应被忽视：一是党的十四大确定中国实行社会主义市场经济体制后，特别是 1994 年工商税制改革中开设增值税，实行中央与地方适当分权，明确划分国税、地税后，地方的自主性、积极性切实得到激发，探讨地方党委重大决策的科学化成为了比较现实的话题。二是地方各种类型经济组
5、织和社团组织在进一步发展变化，地方国企职工下岗失业、社会保障与稳定、大学生毕业就业等现实问题严重困扰地方各级党委，对这些问题稍有决策不慎，就会引起一连串的震荡反映，探讨地方党委重大决策的科学化已愈显重要和紧迫。三是在中央实施西部大开发战略的背景下，西部各级地方的水电、高速公路、铁路、城建等各种投资骤然增多，各级地方在狠抓招商引资，力求实现追赶性、跨越式发展的现实进程中，地方党委的决策水平已经明显成为衡量一个地方竞争力的重要标志。四是在我国已加入 WTO 的形势下，影响地方党委重大决策的外部环境和内部因素发生了重大变化，特别是企业和个人的自主经济意识、权利意识、民主意识得到了进一步增强，国际互联
6、网进一步普及，致使与决策相关的各类信息传递更加迅捷，真假信息的分辨更加复杂，所有这些都对地方党委重大决策的民主化、科学化提出了更高的要求。由于种种原因，不少地方党委在重大决策中至今仍存在着不少问题，有的甚至已经造成了重大失误，导致了严重后果。这种严重后果有目共睹的是突出显现在三个方面：一是造成地方有限资源的严重浪费；二是延误了地方经济跨越式发展的良机；三是损伤了国家及当地群众切身利益，使地方党委的形象受损，威信降低。从情理上讲，在改革迅速推进的进程中，纳入地方党委重大决策的事项，通常多属没有多少现成经验可借鉴的非常规型决策，当然都缺乏经验，难免出现决策失当，一般而言，对此无须过分求全责备。但这
7、决不能成为拒绝决策科学化的理由，尤其是在一些地方党委的重大决策还很不科学和完善的时候。因此，我们有必要对地方党委重大决策存在的主要问题及对策进行探讨，以求尽快完善之道。第一章 地方党委在重大决策中存在的主要问题一、对重大事项的界定不够规范主要表现在以下三方面：一是对重大事项的界定过于笼统模糊。如有的地方党委关于重大决策的文件中有这样规定“政府投资的重点建设项目计划和涉及面宽、影响大的重大建设项目的审定”、“重大专项资金安排”等等多大以上才算大？多宽以上才算宽？没有结合地方实际具体说明，更没有既“定性”又“定量”的规定，结果必然导致常委会在实际决策时不好操作。同时，还造成地方职能部门对于一个具体
8、项目是否属于“重大事项”，是否该请示提交常委会决策也把握不准。二是在界定重大事项时没有很好地与同级地方人大、政府协调，没有充分发挥政协的作用。造成地方党委干预经济工作过多，党委书记有时实际上行使了地方行政首长的职权。地方人大、政府固有的一些重大事项决策权被悬空，政协的职能不能充分体现。三是对重大事项的界定不适应形势发展需要。有的地方党委不顾市场经济规律和 WTO基本规则对公平竞争的要求，忽视十五大后我国已经实行“依法治国”的基本方略，在思想观念中仍然是重“人治”而不重“法治”，体现在重大决策中就是通过许多带地方保护主义色彩的政策，比如实行“书记、市长挂牌保护企业”制度等等这样的内容（近年以来，
9、类似现象在各地都开始逐渐减少，这是社会进步的体现，同时也是社会进步的必然要求）。二、重大决策的程序不够合理完善主要表现在一些地方党委没遵循科学决策的基本原则，对科学决策所必须应遵循的信息原则、明确原则、预测原则、可行原则、周密原则、最优原则、民主决策原则、不断创新原则等不够重视，面对纷繁复杂的问题，仍按传统方式进行决策，没有深入细致地去思考科学决策的基本原则与科学决策程序的四大基本阶段之间的必然联系。比如某市正式发文颁布的关于市（区县）常委会决定重大事项的若干规定（试行）也存在着在程序上尚不够合理完善的问题。有规定比没规定显然是一大进步，至少证明了地方党委在开始重视和研究如何将重大决策的程序规
10、范化。但这一规定仍有需要进一步完善的地方，比如规定将“议题材料、会议时间、列席人员”这 3 个严格地说根本不能算作“决策程序”的内容，列入了常委会决策重大事项的“8 大主要程序”之中。却偏偏将“确定目标、拟定方案、完善方案”这些最基本的主要决策程序给忽略了，使得整个关于决策程序的规定，从决策科学的角度看显得有些混乱无章。三、重大决策的方法不够科学现实中，一些地方党委仍然按照传统的经验方法进行决策，不注重征求广大群众和专家智囊的意见建议，特别是对现代科学决策的具体方法和技术重视不够。比较突出的是表现在：一些基层地方党委常常对“干与不干”这样的定性决策比较重视，而对具体该“如何干”这样的定量分析方
11、法却不够重视，于是决策了的事情常常在执行中搞走样，结果是事与愿违。特别需要指出的是，近来各地还出现一种叫“现场办公”的决策方法，即地方首长带领财政、建设、环保等有关实权部门亲临农村或开发区等现场，当场调查了解情况，当场拍板解决重大的现实问题。这种方法初看上去似乎非常好，既树立了领导深入基层，雷厉风行的形象，又一下解决了实际问题。可仔细一想就觉得不对头，因为这种把调查和决策几乎同时进行的方法，经常导致决策失当，常常是这一问题解决了，却又引出了一系列更大的问题，它至少违背了科学决策所必须遵循的信息原则、预测原则和周密原则。四、重大决策的过程缺乏监督主要表现为：在内部制度监督方面，有的地方党委在重大
12、决策的制度规定方面，或者几乎是一片空白，或者还很不完善。在一些地方党委关于重大决策的文件规定里，即使在涉及人、财、物的重大决策时也竟然通篇找不到关于监督和回避方面的相应规定要知道“没有严格的回避制度，分配不可能公平，法律也将成为纸上谈兵”。没有有力的事前、事中、事后的监督和必要的回避，在决策方面就必然导致某些地方党委的领导可以轻易地拍一下板，投资一个项目，用一个人。比如在重大用人决策方面，前几年震惊沈阳的“慕马大案”中，周伟在鞍山时就口碑极差，慕绥新却“力排众议”提拔他当上了沈阳市烟草专卖局的局长，终于“孵化”出一个大腐败分子。在外部监督方面，地方党委在重大决策的过程中还存在法制监督跟不上，群
13、众监督无渠道，上级监督隔得远的情况。五、重大决策的责任不够落实党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”集体领导和个人分工负责，二者不可偏废。可有的地方党委对重大决策通常是集体决策，集体负责，结果谁也不会负责，谁也不愿负责。个别独断专行的领导在重大决策上造成失误后，不负任何政治或经济责任。有的地方领导即使在当地群众意见反映较大的情况下，实在无法在当地立足了，却又以“领导干部异地交流”的名义，调到别处后照样做官，继续影响其他地方的重大决策。第二章 对存在问题深层次原因的初步剖析造成地方党委重大决策存在以上问题的原因是多方面的，初步分析，主要有以下五方面的因素。一、思
14、想认识不到位这种认识不到位比较突出的是体现在以下四个方面：一是有的地方领导把自己看作是“父母官”，忘了自己的决策权力是人民赋予的（这和干部任用制度上大量存在的“委任制”有很大关系），没有从思想深处认识到作好重大决策才是最关键、最重要的为人民服务。二是有的地方党委领导在大会小会上强调“党风问题是关系执政党生死存亡的问题”时，却没有认识到一个个的重大决策失误，已严重损害了党的威望，败坏了党的形象客观地从历史和现实和角度分析，笔者认为，一连串重大决策的失误，才是导致地方落后和执政党衰亡一个主要原因。三是有的地方领导片面地理解“党领导一切”，片面地认为“党领导一切”就是一切由党直接领导，由党说了算。因
15、此，不尊重地方人大在重大决策方面的固有职权，导致对重大事项的界定不明确、不规范。四是在以上三个原因的基础上，导致地方党委主要领导对探讨民主决策、科学决策缺乏应有的动力和压力，因而对民主决策和科学决策缺少研究，对其重要性和必要性也重视不够，认识不足。再进一步分析，这种认识不到位还必然和新中国成立以来，几十年的时间里都是实行高度集中的计划经济体制有关。在计划经济时代，企业的产品实行“统购统销”，地方的物资、资金基本上是实行无偿调拨。几乎一切都是计划制定好了的，经济利益主体单纯，地方党委几乎不存在重大决策的自主性和风险性，对重大决策可以说是“训练不够，缺乏训练”。从“存在决定意识”的角度谈，缺乏足够
16、的实践锻炼，自然不可能对重大决策问题认识到位。二、约束机制不健全，民主化进程滞后在约束机制方面，应当引起重视的是，目前对地方党委领导的日常工作方式，尤其是与决策密切相关的调查研究方式缺乏制约。我们党历来重视调查研究，可现在某些领导下基层调研时，事前要招呼下属，使之可以精心策划，巧以安排；事中要按级别陪同，前呼后拥，地动山摇；事后要大事张扬，频频见诸媒体。这种走马观花式的调查研究，已是在刻意追求一种颇具商业色彩的“轰动效应”了，哪里能够了解实情，查明真相？以这种调查研究获得的信息资料为基础，必然导致重大决策失误。目前，与重大决策相关的党内监督、群众监督、法律监督等还未形成一整套有效的监督约束体系，监督的实际执行效果并不理想。导致这种问题的一个主要原因，就是与各地经济发展进程密切相连的民主化进程滞后，群众的知情权、监督
