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1、学 海 无 涯 中华人民共和国行政强制法释义 （2011 年6 月30 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二 十一次会议通过） 目录 第一章 总则 第二章 行政强制的种类和设定 第三章 行政强制措施实施程序 第一节 一般规定 第二节 查封、扣押 第三节 冻结 第四章 行政机关强制执行程序 第一节 一般规定 第二节 金钱给付义务的执行 第三节 代履行 第五章 申请人民法院强制执行 第六章 法律责任 第七章 附则 第一章 总 则 第一条 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关 依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组 织的合法权益，根据宪法，制定本法。 释义：阐明
2、了立法宗旨和指导思想。行政强制立法的指导思想有 两点：一是赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护 公共利益和公共秩序；二是对行政强制进行规范，避免和防止权力的 滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。目前我国行政强制 制度主要存在两个问题：一是“乱”，包括“乱”设和“滥”用行政强制，,1,学 海 无 涯 侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；二是“软”，就是行政机 关的强制手段不足，对违法行为不能有效制止，行政决定不能及时执 行。 第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行 为、防止证据损毁、避免危害发
3、生、控制危险扩大等情形，依法对公 民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财 物实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不 履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 释义：据统计，截止 2004 年底，我国现行法律中有 62 部对行 政强制作 出了规定，其中 51 部法律规定了行政强制措施，24 部法 律规定了行 政机关的强制执行。 现行行政法规中有 72 部对行政强 制作出了规定， 其中规定行政强制措施的有 61 部，规定行政机关 有强制执行权的有 22 部，同时规定行政强制措施和行政机关的强制 执行权的有 11
4、部。在 72 部规定了行政强制的行政法规中， 30 部 行政法规有上位法依有据；在没有上位法依据的其他 42 部行政法规 中， 27 部规定了查封、扣押。从制定的时间看，对行政强制作出规 定的 72 部行政法规中， 有 45 部是在 2000 年之前制定的，其余 是 2000 年以后制定的。法律规定的行政强制包括七大类：一是对人 身自由的限制,有 9 部法律，包括由戒严法、人民警察法、集会游行 示威法等，有 5 部行 政法规，包括强制戒毒办法、公安机关督察条,2,3,学 海 无 涯 例等，限制人身自由的 方式有盘问、留置、约束、强制带离现场等。 二是对场所、设施或者 财物查封，有 13 部法律
5、，包括税收征管法、 道路交通安全法、食品卫生法等，有 31 部行政法规，包括海关稽 查条例、税收征收管理法实施细则等。三是对财务的扣押，有 12 部 法律，包括枪支管理法、 海关法、产品质量法等，有 35 部行政法 规，包括公安机关督察条例、 道路交通安全法实施条例等。四是对 存款的冻结，有 2 部法律即海关法和税收征管法，有 5部行政法规， 包括国家安全法实施细则、进出 口关税条例等。五是检查、调查、 监管等涉及进入公民住宅、生产经 营场所，有 39部法律，包括国 家安全法、消防法、食品卫生法等， 有 32部行政法规，包括海关 行政处罚实施条例、行政监察法实施条例等。六是遇有自然灾害、传 染
6、病爆发等严重危害公共安全的紧急情 况下采取紧急措施，有 12 部 法律和 12部行政法规。七是金融监管和 技术性监控措施，有 7 部 法律包括证券法、银行业监督管理法、进出 口商品检验法等，有 5 部 行政法规。规定行政机关自己强制执行的有20 部法律，包括集会 游行示威法、海关法等，有 23 部行政法规，包 括防汛条例、 企业 法人登记管理条例等。依照法律、行政法规的规定， 被授权的行政 机关和组织有：县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、防汛 指挥机构等。此外，在涉嫌犯罪的情况下，公安机关可以按照刑事诉 讼法的规定采取相应的强制措施； 金融监督和监察机关对有证据证 明有转移或者隐匿违法
7、资金迹象的， 可以申请司法机关予以冻 结。除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章,4,学 海 无 涯 也大量设立行政强制。 有些地方和部门的规范性文件也有设定行政 强制 的情况。层级越低的规范性文件设定的行政强制越多。 第三条 行政强制的设定和实施，适用本法。 发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会 安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有 关法律、行政法规的规定执行。 行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控 措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。 释义：阐明了适用和不适用行政强制的范围。由于自然灾害、事 故灾难、公共卫
8、生事件、社会安全事件、金融业审慎监管措施、进出 境货物强制性技术监控有其特殊性，所以需要依照特殊规定。这里所 谓的有关法律、行政法规有很多，比如：防震减灾法、安全生 产法、食品安全法、突发事件应对法、中国人民银行法、 商业银行法、海关法、海关法行政处罚实施细则等。 第四条 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、 条件和程序。 释义：由于行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，因此实 施行政强制必须遵循一定的原则。主要有法定原则、适当原则、教育 与强制相结合原则、不得为单位和个人谋利原则等。本条规定体现了 法定原则。 第五条 行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可 以达到行政
9、管理目的的，不得设定和实施行政强制。,5,学 海 无 涯 释义：本条的规定体现了适当原则。从实体上说，行政主体依法 实施行政强制应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结部分 资金的，不能冻结整个账户。从程序上说，行政主体所采取的强制手 段必须与要达到的目标之间有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不 能扣押违禁品以外的其他商品。 第六条 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。 释义：本条的规定体现了教育与强制相结合原则。行政强制只是 促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉 改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。 第七条 行政机关及其工作人员不得利用行政强制
10、权为单位或者 个人谋取利益。 释义：本条的规定体现了不得为单位和个人牟利原则。行政强制 四大原则的确立，就是为了杜绝滥用行政强制权的行为发生。 第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享 有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行 政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。 公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或 者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。 释义：明确了公民在面对行政机关、人民法院实施行政强制行为 时所拥有的五大权利。 第二章 行政强制的种类和设定,6,学 海 无 涯 第九条 行政强制措施的种类：（一）限制公民人
11、身自由；（二） 查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款； （五）其他行政强制措施。 释义：本法对现行法律、法规中的行政强制五大种类进行了梳理。 有同志在看了这一条后常常会问：行政强制法到底是对政府强制 还是对公民强制？我个人认为：从本质上讲，行政强制法更多的 是规范、限制行政机关的行政强制权。但是，行政机关要保护公共秩 序，要维护公民的权利，必须依法享有行政强制权。因此，制定行 政强制法也是对依法行使行政权的一个保障。 行政强制法规定的种类有： （一）限制公民人身自由。其他法律中有留置盘问、人身检查、 强制传唤、拘留、禁闭、强制隔离、强行驱散等等。常见的如保护性 约束、立
12、即拘留、强制扣留、强制搜查、强制隔离、强制治疗、现场 管制、强行驱散等。 （二）查封场所、设施或者财物。其他法律法规还使用“封存”“封 闭”“关闭使用场所”等词。 （三）扣押财物。其他法律法规还使用“暂扣”“扣留”等词。 （四）冻结存款、汇款。包括冻结股票等有价证券。 （五）其他行政行政强制措施。这是兜底性规定，除前述四种， 还有许多强制措施没有列举，如专利法第 49 条规定的强制许可， 计量法第 9 条规定的强制检定，动物防疫法第 21 条规定的“隔,7,学 海 无 涯 离、扑杀、销毁、消毒、紧急免疫接种”，外汇管理条例第 45 条、 第 46 条规定的强制收兑等等。 上述这些行政强制措施只
13、能由法律、行政法规、地方性法规设定， 其他规范性文件不得设定，而且不同种类行政强制措施有不同的设定 权限。如限制公民人身自由和冻结存款、汇款的强制措施只能由法律 规定。 第十条 行政强制措施由法律设定。 尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可 以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措 施以外的其他行政强制措施。 尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可 以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。 法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。 释义：明确了法律、行政法规和地方性法规分别可以设定的行政 强制措施种类，同时杜绝个别部门
14、、党委、政府以规范性文件的形式 擅自设定行政强制措施的情况。只有明确了行政强制的设定权，才能 从源头上解决行政强制“乱”的问题。过去，由于没有统一的行政强制 法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制设定 权不明确，不仅法律、法规、规章在设定行政强制，甚至个别规范性 文件也设定行政强制。其后果是，行政机关在实施管理过程中“滥”用 行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依 法行政的要求。,8,学 海 无 涯 2011 年 9 月 14 日国土资源网邀请国土资源业内专家专门 讨论国土资源管理部门贯彻实施行政强制法的问题，国土资源部 执法监察局查处二处副处长潘辉有一
15、段精彩的论述，这里和大家分 享。 话题：强制执行权，一直以来是国土资源执法的关注点， 也是强力争取的权力。行政强制法最终明确了行政强制措施、行 政强制执行等行政强制行为的实施主体。怎样理解国土资源部门在行 政强制行为中的权力，规范自身行为？ 潘辉：“徒法不足以自行”，在当事人拒不履行行政决定 时，希望拥有强制执行权，能够直接而不是通过申请法院，强制违法 行为人履行行政决定，这是国土资源主管部门长期面对“制止难、查 处难”时无奈的心声。国土资源执法实践中，对于违法行为，执法人 员只能苦口婆心反复劝阻、不断下达责令停工通知书，千辛万苦调查 取证作出的行政处罚决定，还得申请法院强制执行，法院同样面临
16、执 行难的问题。在这种情况下，出现“求人不如求自己”的想法也是可以 理解的。国土资源主管部门希望的强制权包括两个方面，一是制止违 法行为的强制措施权。在当事人拒不停止国土资源违法行为，国土资 源主管部门可以采取查封、扣押等强制措施。二是履行行政处罚决定 的强制执行权。在当事人拒不履行行政处罚决定时，国土资源主管部 门可以强制执行。行政强制法的颁布实施，能否给我们提供一个 新的契机，满足我们的希望呢？客观讲，查封、扣押等行政强制措施 对于制止国土资源违法行为的作用是显而易见的。但是，行政强制,9,学 海 无 涯 法明确规定，行政强制措施只能由法律设定。现行的土地管理法、 矿产资源法并没有设定查封、扣押等任何行政强制措施。因此， 按照行政强制法的规定，各级国土资源主管部门及执法人员在制 止、查处土地、矿产违法行为时，不能采取查封、扣押等措施。 虽然不能实施查封、扣押这种行政强制措施，但是我们可以充分 利用行政强制法、行政处罚法关于证据的相关规定，通过“证 据先行登记保存”的措施来达到制止、查处违法行为的目的。根据行 政强制法规定，为防止证据毁损，对公民、法人或其他组织的财物 实施暂时性控制
