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1、部门中期财政规划编制,牛美丽 中山大学政治与公共事务管理学院 2016年8月9日,主要内容,2,一、中期财政规划概览,（一）什么是中期财政规划？（MTFF) 中期财政规划是指政府预算编制突破一个自然年度，对两年或更长时间的预算执行形成约束。 中期财政规划通常为3-5年。根据国发20153号文，中国的中期财政规划为3年。,3,4,（二）为什么编制中期财政规划？ 1、年度预算的问题（Gupta, 2015）：,5,2、中期财政规划的好处：,（三）中期财政规划的类型(GFOA，2000）：,两种模式孰优孰劣？ 我国采用的是哪一种类型呢？,6,（四）制定中期财政规划的四个步骤：,7,二、国外中期财政规
2、划编制的经验,8,根据世界银行的调查，截止2008年，世界上共有132个国家编制财政中期规划（World Bank, 2013）,（一）编制中期财政规划的原因,9,（二）中期财政规划的内容： 从形式上，一般包括主要经济指标的多年预测、多年度政府财务报表，包括政府运营（operation）表、现金流量表、资产负债表、养老保险基金的资产负债、等等，从不同角度预测和反映政府的财务状况和财政可持续性。 核心：通过财政规则（收支总量控制、债务控制）的运用，加强预算对政策的约束，降低财政风险。,11,例子：韩国国家财政管理计划（NFMP）的内容概要,资料来源：韩国企划财政部官方网站（MOSF，2016）,
3、（三）基本编制方法： 1、以经济预测数据为基础，例如名义/实际GDP、就业率/失业率、消费价格指数、等等。在经济全球化影响下，经济预测不仅包括对国内经济情况的预测，也包括对世界经济和主要贸易伙伴经济情况的预测。 2、以财政战略目标为导向，例如强化财经纪律、恢复盈余、控制债务规模、等等。,3、以战略规划引导支出预算，财政部门和议会根据战略规划来审查支出项目。 4、以基线（baseline）分析为核心方法，以当年年度的收入和支出水平、行政和服务成本、物价水平、经济发展趋势为基础，结合未来年度人口变动等客观因素测算未来年度的收支。 基线方法的优势: （1）能否反映当前预算战略和政策是否可持续； （2
4、）政策变动时，可以反映政策成本变动对财政总量和结构上的影响；,（四）编制程序： 新西兰：,15,韩国：,三、中期财政规划在我国的兴起,16,（一）重要的文件：,17,（二）中国编制中长期财政规划的原因,国发20053号文,（三）总体要求 编制三年滚动财政规划、对未来3年重大财政收支情况进行分析预测，采取逐年滚动管理方式，强化财政规划对年度预算的约束性，提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性，实现规划期内预算收支跨年度平衡。,18,19,基本原则 1、统筹兼顾。 2、限额控制。,20,Gupta, 2015,21,Gupta, 2015,3、突出重点。在限额控制的基础上，依据项目重要性排序择优选
5、择项目编列预算。 4、滚动调整。,22,23,（五）中期财政规划内容,24,（六）中期财政规划编制流程,25,（六）中期财政规划编制流程（续）,26,（七）中期财政规划编制要求,四、佛山市2017年部门中期财政规划编制要点,27,（一）主要内容：,（二）编制形式 与原有年度部门预算表格整合，增加文字说明。 现有部门预算编制内容（以2016年为例）： 第一部分 部门概况 一、部门主要职能 二、部门预算单位构成 第二部分 2016年部门预算安排情况说明 第三部分 2016年部门预算表 一、收支预算总表 二、支出预算明细表 三、“三公”经费财政拨款预算表,28,2017-2019年部门中期财政规划编
6、制内容： 第一部分 部门概况（以2017年度部门预算编制信息为准） 一、部门主要职能 二、部门预算单位构成 第二部分 2017-2019年部门预算安排情况说明 第三部分 2017-2019年部门预算表（增至三年的预算金额，见下页课件） 一、收支预算总表 二、支出预算明细表 三、“三公”经费财政拨款预算表,29,30,2017-2019年部门中期财政规划编制表格（以一般公共预算支出为例）,（二） 2017-2019年部门预算安排情况说明 原有的写法： 一、2016年部门预算收支情况总体说明 佛山市*局（部门）2016年收支总预算*万元，其中：本年收入*；本年支出*万元，年末结转和结余结转*万元。
7、 二、2016年收入预算情况说明 佛山市*局（部门）2016年度收入预算*万元，其中：财政拨款23311万元，占*%；财政账户上年结转*万元，占*%；单位账户项目结转及净结余4257万元，占*%，其他1万元。 三、2016年支出预算情况说明 佛山市*局（部门）2016年度支出预算*万元。按支出预算的功能分类，包括教育支出*万元，占*%；社会保障和就业支出*万元，占*%；医疗卫生支出*万元，占*%；住房保障支出*万元，占*% ；其他支出*万元，占*%。 （一）财政拨款支出预算情况 略。 （二）2016年部门预算“三公”经费情况 略。,31,存在的不足（与中期财政规划要求不符的地方）： 1、缺乏对
8、宏观形势的分析； 2、与政策关系不明确，无法体现支出重点； 3、无法体现预算的约束机制，难以实施问责； 4、难以测量政策的长期成本； 5、无法准确预测财政风险。,32,因而，需要新增以下四部分内容： 1、宏观形势分析。部门根据本部门的“十三五”规划纲要及年度工作计划,考虑本行业、本领域的发展环境重大变化,结合2016年情况,分年度预测未来三年行业和领域的主要指标走向。 主要指标的选取：立足于和本部门职能密切相关的客观条件的变化，考虑社会、经济发展、物价水平、人口结构、以及重大的政策因素。 首先，一般的思路： （1）提供的公共服务的对象规模和结构发生了变化，例如教育、民政、社保等支出； （2）购
9、买公共服务的成本发生了变化，如社区公共服务的购买、仪器设备的购买、基建项目成本变化； （3）中央、省、市政府的重大政策或决策，例如地铁上3号线的建设。 （4）宏观经济环境发生了变化：例如经济下滑、产业结构调整、等等。这类指标只适用于以经济建设职能为主的部门或项目。 （5）其他可能的因素。,33,其次，只针对项目支出作分析，无需对人员、公用经费作分析。 再次，并非所有支出项目涉及的所有因素都需要分析论证，只需要聚焦在那些新增项目、以及成本有显著变化的持续性项目等相关的因素。预算金额较大的重大支出政策项目必须对其影响因素进行分析。 最后，这些分析可以是定性的，也可以是定量的。例如可以预测外来务工子
10、女就学的人数；如果没有相关数据，可以简单用往年数据代替，或者只定性陈述增长的趋势，从而说明相关项目支出需求的增长态势。,34,2、部门收入规划。结合宏观形势分析、行业和领域深化改革等情况，具体分析历年收入情况和规划年度收入增减变动因素，测算规划年度部门执收的各项非税收入情况，按政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入等分类分项测算。 首先，如果部门没有收入权，可以不必测算。 其次，对于有执收权的部分，重点根据政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入三类中发生变化（增加或减少）的因素加以分析。可能的因素： （1）政策因素，如： 收入子项的变动，如政府性基金的增减、高速公路免费； 收费标准
11、的变化，提高或降低征收标准； 征收权限的变化，跨部门或跨层级； （2）客观因素的变化，例如考试类、培训类参加人数增加；出入境人数增加、等等。,35,3、部门支出规划。研究提出未来三年重大改革和政策事项，测算重大改革和政策事项(重大改革和政策事项是指国家和本市有明确政策要求或纳入部门规划,对财政收支有重大影响的事项)分年度支出需求。在此基础上，分基本支出和项目支出，重点分析测算未来三年部门项目支出需求。 首先，梳理与本部门相关的重大改革和政策事项，例如精准扶贫、创新驱动。 其次，对申请的项目支出部分的项目分别归类到上述中大改革和政策事项中。 再次，列出新增项目、持续性的但资金规模显著增加、以及虽
12、然资金规模没有显著增加但有政策优先性的项目进行重点分析，测算未来三年的支出需求。 最后，对剩下的那些并不具有很强的政策优先性，但是认为有必要开展的项目可以参照现有的水平适当调整后列入三年滚动项目支出预算。,36,4、风险评估。评估规划期内重大改革和政策事项对中期财政规划执行的影响。因为还没有资产负债表，本部分的分析重点： （1）未来三年里，重大改革和政策事项通过何种手段来筹资？政府需要支付的财政成本是否可以负担？这些事项是否会产生经济效益？如果有，能够带来多少的财政收入？是否会增加财政的债务水平？ （2）从更长远（三年以上）来看，这些重大改革和政策事项是否能够产生长期的经济效益？如果有，能够带
13、来多少的财政收入？财政是否能够负担应有的成本？ （3）政府可以通过哪些手段来控制债务水平？降低财政风险？,37,以上四部分内容的核心目标： 1、政策和预算衔接； 2、总量控制； 3、政策成本分析、政策可持续性分析； 4、风险预期与管理。,38,这么多信息，我怎么分析呀？ 参考文件列表： 1、佛山市“十三五”规划； 2、部门“十三五”规划、中长期规划，例如佛山市教育事业发展“十三五”规划、佛山市特殊教育/学前教育/职业教育三年行动计划/提升计划/建设规划； 3、部门年度工作要点； 4、项目库入库项目论证； 5、项目申请时的评审资料； 6、部门内部工作资料，例如*情况分析报告； 7、其他专项考察、调研、课题报告。,39,
