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1、对现有学前教育政策法规的分析与评价对现有学前教育政策法规的分析与评价 一、学前教育是终身学习的基础，是基础教育的起始阶段，是个体一生发展的奠基阶段。它 对基础教育的巩固与发展，对国民素质的提高、消除贫困、缩小不利人群的差距乃至提升综 合国力有着非常重要的作用。L1 据美国一项长达30年的追踪研究表明：在学前教育上每投 资1美元，可获得1707美元的回报，其中417美元是对个体成长的回报，129美元是对 社会公共事业的回报，体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低，以及纳税的 增加。学前教育如此重要，但在现实生活中，学前教育面临许多的问题。可是现有的政策法 规并不能解决，需要学前教育有一
2、部专门的法律来解决相关问题。而且，无论是作为人大代 表的一些高校教授，还是普通平民，对于学前教育立法的呼声越来越多。笔者从个人的角度 研究了现有的法规中已有的规定及存在的不足， 提出一些相关建议， 以期能给将来的学前教 育立法工作提供一些建议或启示。 二、学前教育法规的历史沿革 1 建国前。 1904年清政府颁布奏定学堂章程， 这是我国近代第一个公布的学校教育制度， 包括蒙养院，从此，我国的学校教育在制度上得以确立。在奏定学堂章程中，专有部分，这是我国第一部学前教育法规。 2建国后。1949年至2008年有关的幼儿教育的重要文献有108项，其中相关法律5部，包括 宪法、未成年人保护法、教师法、
3、教育法、残疾人保障法 ； 政策性文件和法规83项，如幼儿 园指导纲要和规程；有关领导人讲话、报告和题词11项及其他相关文件9项。 这里限于篇 幅，仅列几部相对重要的法规。 1951年，颁布改革学制的决定，明确规定：“实施幼儿园的组织为幼儿园”，明确了幼 儿园教育为我国学制的第一个环节，把幼儿教育纳入学制系统。1952年3月，中央人民政府 颁布试行； 1955年1月，国务院发布(关于工矿、企业自办中、小学 和幼儿园的规定。1956年2月，教育部、卫生部、内务部颁发关于托儿所、育儿园几个问 题的联合通知对托儿所、幼儿园的领导管理问题作了明确的规定。1966年1976年，十年 的动乱给学前教育事业带
4、来了毁灭性的灾难，学前教育事业没有得到发展。1988年1O月，国 家教委发布关于社会力量办学几个问题的通知和社会力量办学教学管理暂行规定。)我 国分别在1989年、1991年颁布了幼儿园工作规程和幼儿园管理条例。1991年9月，全 国人大通过。 1992年2月， 颁布了。1993年2月，中共中央、国务院印发中国教育改革和发展纲要，规定幼儿教 育的发展目标是 “大中城市基本满足幼儿接受教育的要求， 农村积极发展学前一年教育”。 12 月卫生部、国教委颁布托儿所、幼儿园卫生保健管理办法。1996年3月，国家教委颁布 幼儿园工作规程)确定幼儿园是基础教育的组成部分，是学校教育制度的基础阶段。1997
5、年 又颁布了全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见，就“九五”期间我国幼教事业 发展的指导思想、 具体目标、 措施保障等提出了基本要求。 1998年12月， 教育部制定，提出“实施素质教育，要从幼儿阶段抓起，要用科学的方法启迪 和开发幼儿的智力，培养幼儿健康的体质，良好的生活习惯与求知的欲望”。 从以上学前教育法规的历史沿革， 我们可以看到学前教育受到越来越多的关注和重视， 这是 让人感到欣慰的。但在现实中，学前教育的“地位”却并不高，幼儿教师在很多人眼中不过 是照顾孩子的“阿姨”而已。它并不与中小学“同起同坐”。而法国早在1886年颁布的机 构法中，明确将学前教育纳入法国学制系统，即将幼儿
6、学校纳入法国“实行初等教育的小 学”范围之中。法国的学前教育不仅在法律条款中予以规定，在现实中也具有同等于中小学 教育的重要性。 三、已有的规定及存在问题 (一)关于我国学前教育的性质与任务的规定 1 现有的规定。 在(1982)中华人民共和国宪法 (以下简称宪法)第一章第十九条中提到 “国 家发展社会主义的教育事业， 提高全国人民的科学文化水平”， 明确我国教育事业是提高全 国人民的科学文化水平 ； 在(1995)(以下简称教育法)第一章第五条 中规定“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等 方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”， 明确了我国教育的任
7、务。 关于学前教育 的任务，在(1989)幼儿园管理条例(以下简称条例)第一章第三条规定：幼儿园的保育和 教育工作应当促进幼儿在体、智、德、美诸方面和谐发展。(1996)(以下 简称规程)第一章第三条规定：“幼儿园的任务是实行保育和教育相结合的原则，对幼儿实 施体、智、德、美诸方面全面发展的教育，促进其身心和谐发展。幼儿园同时为家长参加工 作、 学习提供便利条件。” (2001)(以下简称刚要)第一章第四条规 定“幼儿园应为幼儿提供健康的生活和活动环境，满足他们多方面发展的需要，使他们在快 乐的童年生活中获得有益于身心发展的经验。” 2存在的不足。缺少具体保障措施即怎样确保幼儿体、智、德、美等
8、方面和谐发展。我们 可以从有关学前教育的三个法规中了解到学前教育的任务是促进幼儿身心全面和谐的发展， 但是在现实中如何完成这个任务， 有哪些具体措施?又有什么样的保障措施?我们的教育往往 是重智轻德，重认知教育轻社会性、人格的培养。这些局面如何得到改善? (-)对于学前教育机构的规定 1现有的规定。在条例(1989)第三章专门规定了举办幼儿园的基本条件和审批程序。例 如， 幼儿园必须设置在安全区域内、 幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标 准还有对工作人员的要求等等。第二章第十一条规定“国家实行幼儿园登记注册制度，未经 登记注册，任何单位和个人不得举办幼儿园”；第十二条规定“城市幼
9、儿园的举办、停办， 由所在区，不设区的市的人民政府教育行政部门登记注册。农村幼儿园的举办、停办，由所 在乡，镇人民政府登记注册，并报县人民政府教育行政部门备案”。 2存在的不足。 1)对幼儿园多义务的规定，而缺少权力维护的规定。笔者认为，相关法规中，对学前教育机 构， 绝大部分都是对其义务的规定， 而几乎没有对其权利的规定。 比如在法规中， 更多的是 “必 须”、“禁止”、“不得”等字样，而很少有“可以”、“允许”这样的语句。学前教育机 构的一些正当权益不能得到有效维护。 2)条款过于笼统，内容不够全面，而且缺少操作性措施。我们可以在一些法规政策中看到对 于幼儿园如何注册规定的极为详细，包括条
10、件、程序、审批等等。但是对于幼儿园的注销的 规定却很少。 (三)对于学前教育机构的工作人员规定 1关于教师的资格与聘任的规定。 1)现有的规定。(1989)第九条规定 ： “幼儿园园长、教师应当具有幼儿师范学校毕业 程度或者经教育行政等部门考核合格。”这是首次对幼儿教师设定了专门的从业政策规定。 (1993)(以下简称教师法)在第三章专门规定了教师的资格和任用， 明确了幼儿教师的资格，实行教师聘任制。这一法律的形式明确了幼儿教师从业标准。重申教师资格和教师聘任制的规定， 第四章第三十四条规定 “国家实行教师资格、 职务、 聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设”。
11、首次明确 了学前教育是国家学制体系的一部分。教师资格条例(1995)中规定了教师资格分类与适 用、教师资格条件、教师资格考试、教师资格认定。第三十七条指出“幼儿园教师必 须具有规定的幼儿园教师资格， 并符合本规程的第三十五条规定， 幼儿园教 师实行聘任制”。 2)存在的不足。 第一，幼儿教师入职的标准低。对幼儿教师仅是幼儿师范学校毕业，这远远不能达到现在社 会对幼儿教师的要求。 对幼儿教师要求低， 不利于幼儿的发展， 也不利于幼儿教师的专业化， 更不能保障学前教育的质量。第二，对于幼儿教师的考核不够全面。现在一般的考核只是幼 儿教育学、心理学，再加上对唱歌、跳舞、钢琴、绘画的考试。笔者并不否认
12、它们的重要性 但是如果缺乏对幼儿的热爱、缺乏理论知识、缺乏良好的思想品德素质，我们培养出的孩子 会是全面发展的吗? 2关于教师的权力与义务的规定。 1)现有的规定。 教师法 (1993)在第三章专门讲述了教师的权利与义务。 教育法 (1995) 在第四章中讲述了教师和其他教育工作者。第三十二条规定“教师有法律规定的权利，履行 法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业”。第三十三条规定“国家保护教师的合法权益， 改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位、教师的工资报酬、福利待遇、依照 法律法规的规定办理”。规程(1996)规定了幼儿园工作人员相关职责。在2003年，国务 院办公厅转发了语文学
13、刊 2013年第9期教育等部r-J(关于幼儿教育改革与发展指导意见的 通知，重申了要认真执行，指出。幼儿教师享受与中小学教师同等的地位和待遇， 依法保障幼儿教师在进修培训、 评选先进、 专业技术评聘、 工资、 社会保险等方面合法权益， 稳定幼儿教师队伍”。 2)存在的不足。 第一，对幼儿教师多义务性规定，缺少权力的规定。在中规定了幼儿园工作人员的相 关职责， 却看不到幼儿教师有哪些权利。 最大的问题就是幼儿教师的工资待遇低到一定程度。 这个问题在城乡之间、公办与非公办之间尤为明显。有这样一则材料 ： “在山东对17市的农 村非公办幼儿教师的待遇状况的调查发现，只有淄博、青岛、东营、潍坊、日照、
14、德州六地 公办幼儿教师工资略高于本市最低工资标准外， 其余的市仅仅相当于甚至低于当地最低工资 标准。例如，济南市的最低工资标准为480元一540元，而农村幼儿园非公办教师仅为360元。 另外，在网络上征集学前教育问题中，提高教师待遇占的比例最大，为331 。工资待遇 低、社会地位不高、工作压力大、付出和收获不成正比等等原因使得大量幼儿教师流失、转 业。严重影响了幼儿教师队伍的稳定，也阻碍了学前教育事业的健康发展。第二，缺少对幼 儿教师编制的规定。 在相关的法规中并没有对幼儿教师编制的规定， 这也是导致教师工资待 遇低、合法权益得到不到保障、教师队伍不稳定、教育质量不高等一系列问题的原因之一。
15、第三，缺少对农村幼儿教师权益的规定。如果说幼儿教师是社会弱势群体，那么农村幼儿教 师就是弱势群体中的弱势群体。据调查显示，20O4年，农村幼儿教师每月工资在300元以上 的仅占31 左右 J。 而且农村幼儿教师还存在其他的一些问题， 据于冬青和梁红梅的研究， 认为农村幼儿教师存在学历水平偏低、教师职称评定情况较差，师幼比过高(2005年高达1： 6o)社会待遇差等问题。第四，相关部门对维护幼儿教师权利缺位。幼儿教师虽然在法律中 包括在中小学教师中， 但在现实生活中， 他们的权力与利益却不能得到和中小学教师一样的 保护。他们的工资微薄，福利少而又少，正当权益不能得到保障、工作量大、缺少培训和进
16、修的机会这些问题长期得不到解决。相关部门却没有对此采取相关措施。 3关于奖励与培训的规定。 1)已有的规定。(1993)在相关章节中规定了教师的培养培训、考核与奖励。教育 法)(1995)在第四章第三十四条提到“通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强 教师队伍建设”。 2003年明确了幼儿教师之后培训的规划和 建设，并强调“将幼儿教师的培训纳入当地中小学教师继续教育培训”。我国也有新政策出 台， 三年内对一万名幼儿园园长和骨干教师进行国家级培训， 各地自五年内对幼儿园园长和 教师进行一轮全员培训。 2)存在的问题。第一，片面强调职前培养而忽视职后培训。相对于幼儿教师职后培训，相关 政策对幼儿教师职前培养的规定从培养规格、 课程设置到培养目标都更为细致和具体， 而职 后培训只是被从重要性上给予肯定，这样不利于幼儿教师的专业化发展 。 第二， 缺少明确的培训制度。 培训效果无法保证。 没有明确的培训制度， 许多培训流于形式， 并不能真正提高什么。例如几百人坐在一个教室里，后面的人都听不清前面的人在讲什么。 这是对时间、金钱、资源的浪费。
