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1、财务管理财务知识公共事业组织的政府财务监督机制研究公共事业组织的政府财务监督机制研究秦利摘要市场经济环境中，政府如何构建一套科学完善的财务监督机制，使其既能促使公共事业组织多渠道筹集资金，减轻财政负担；又有利于监控公共事业组织财政性资金或公益资金使用方向，确保其组织的非营利性质不被异化，是一个值得研究的新课题。本文对此课题的研究将主要着眼点放在了我国公共事业组织的政府财务监督机制的未来发展方向上，并始终将这一问题置于社会主义市场经济体制下政府如何依法行使其监督职能这一宏观背景之下。本文首先研究了公共事业组织的含义。对公共事业组织概念、基本特征、社会功能进行了界定。其次，研究了政府介入公共事业组
2、织财务监督的必要性。认为公共事业组织的非营利性质，并不表明这类组织就是德行完美的组织。其财务活动的公共性、组织的内在局限性和财务腐败的客观性决定外部监督是必要的。在诸多外部监督主体中，政府的监督优势地位不可替代。因此，在对公共事业组织研究的基础上，首先从经济学理论角度研究了政府介入公共事业组织财务监督的必要性；其次，研究了公共事业组织的政府财务监督内涵、构成要素、目标定位及公共事业组织的政府财务监督机制的一般概念，并勾划出公共事业组织的政府财务监督理论的一般框架。在此理论框架之下，本文从国内和国外两个角度，沿着组织机制和运行机制两个层面，深入研究了中外（特别是美国）公共事业组织的政府财务监督机
3、制的现状与特点。重点从公共事业组织会计行为监督机关的设置特点、税务行为监督机关的设置特点、公共事业组织的财务审计监督机关设置特点的角度研究了中外（特别是美国）公共事业组织的政府财务监督组织机制特点；从会计与审计规范、税务监督规范和财务信息披露制度的角度分析了美国公共事业组织的政府财务监督运行机制的特点。在中外公共事业组织的政府财务监督机制比较研究中，得出了几点启示，最后探讨了我国公共事业组织的政府财务监督机制重构的原则和目标模式，并提出了重构的若干对策。关键词：公共事业组织；非营利性；政府财务监督；机制 ABSTRACTThestudyonfinancialsupervisionsystemo
4、fgovernmentonpublicaffairorganizationAbstractInthemarketeconomyenvironment,Itisanewsubjectforgovernmenttostructureasetoffinancialsupervisionsystemwhatcanimpelpublicaffairorganizationtoraisethefundthroughmanyways,lightenthefinancialburdenofgovernment;aswellascontroltheserviceorientationofthefinancial
5、orpublicfundinpublicaffairorganization.Keywords:Publicaffairorganization;Non-profit-making;Governmentsfinancialsupervision;System-IV - 目录目录独创性声明I摘 要IIAbstractIII目 录IV前 言7第一章 公共事业组织的界定101.1 公共事业组织的含义101.1.1 国内外定义101.1.2 本文定义111.2公共事业组织的基本特征121.2.1 公共事业组织非营利性121.2.2 公共事业组织的非政府性131.2.3 公共事业组织为什么是非营利组织1
6、41.3 公共事业组织的社会功能15第二章 政府介入公共事业组织财务监督的必要性分析172.1公共事业组织财务的公共性特征172.1.1 公共事业组织财务的公共性172.1.2 公共事业组织财务的外部效应182.2公共事业组织的内在局限性192.2.1 公共财务责任机制的先天缺陷192.2.2 公共事业组织的志愿失灵202.3 公共事业组织财务腐败的客观性212.3.1公共事业组织财务腐败的客观性212.3.2 公共事业组织财务腐败的主要表现及其危害222.4政府介入公共事业组织财务监督的理论基础232.4.1外部效应理论：政府的纠正作用232.4.2信息不对称理论与委托代理理论232.4.3
7、 政府监管理论24第三章公共事业组织的政府财务监督机制253.1公共事业组织的政府财务监督的内涵253.1.1公共事业组织的政府财务监督的含义253.1.2公共事业组织的政府财务监督的本质及特征253.2公共事业组织的政府财务监督机制的构成要素263.2.1公共事业组织的政府财务监督主体273.2.2公共事业组织的政府财务监督权273.2.3公共事业组织的政府财务监督目标283.2.4 公共事业组织的政府财务监督的范围283.3公共事业组织的政府财务监督机制的主要模式及评价293.3.1集中型政府财务监督模式293.3.2自律型政府财务监督模式293.3.3中间型政府财务监督模式30第四章 国
8、外公共事业组织的政府财务监督机制分析314.1国外公共事业组织的政府财务监督机制总体分析314.1.1组织机制总体分析314.1.2运行机制总体分析324.2美国公共事业组织的政府财务监督组织机制特点324.2.1美国公共事业组织会计行为监管机关的设置特点324.2.2美国公共事业组织税务监管机关的设置特点334.2.3美国公共事业组织审计监督机关的设置特点344.3美国公共事业组织的政府财务监督运行机制分析354.3.1美国公共事业组织的会计与审计规范354.3.2美国公共事业组织的税务监督规范354.3.3美国公共事业组织的财务信息披露364.4国外公共事业组织的政府财务监督机制的借鉴与启
9、示384.4.1组织机制方面394.4.2运行机制方面40第五章 我国公共事业组织的政府财务监督机制现状分析425.1我国公共事业组织的政府财务监督组织机制的现状分析425.1.1我国公共事业组织会计行为监管机关的设置特点425.1.2我国公共事业组织税务监管机关的设置特点445.1.3我国公共事业组织审计监督机关的设置特点445.2我国公共事业组织的政府财务监督运行机制现状分析455.2.1我国公共事业组织的政府财务监督内容分析455.2.2我国公共事业组织会计规范体系分析465.2.3我国公共事业组织审计与税务监督规范体系分析475.3我国公共事业组织的政府财务监督机制存在的问题及原因47
10、5.3.1财务监督主体的缺位、错位、越位475.3.2监督职责不清，部门之间有效的缺乏沟通协调机制485.3.3公共事业组织与政府财务监督主体之间的双重俘获495.3.4政府财务监督与规范管理工作之间存在着脱节495.3.5财务监督法规缺乏505.3.6强制性财务信息披露制度的缺失51第六章 我国公共事业组织的政府财务监督机制框架的重构546.1我国公共事业组织的政府财务监督机制重构的目标模式546.1.1重构的原则546.1.2建立集中型与自律型相结合、以集中型为主的财务监督机制546.2我国公共事业组织的政府财务监督组织机制的重构556.2.1财务监督权的重组：组建公共事业监督管理委员会5
11、56.2.2财务监督法：政府财务监督主体职责法定化和明晰化576.2.3构建政府监管部门之间联动、协调机制576.2.4增强政府监管部门财务监督效能的有效途径586.2.5优化人才支持系统：政府财务监督队伍的建设596.3完善我国公共事业组织的政府财务监督规范体系606.3.1 公共事业组织的会计规范体系606.3.2 公共事业组织的审计监督规范体系616.3.3 公共事业组织的税务监督规范体系616.4优化我国公共事业组织的政府财务监督控制体系626.4.1健全财务监督管理制度626.4.2构建财务监督工作控制体系626.5健全政府对公共事业组织财务信息的强制性披露制度636.5.1制定原则
12、636.5.2框架设计646.5.3制定公共事业组织财务信息披露规则体系646.5.4完善公共事业组织财务信息质量检查的制度656.5.5完善公共事业组织财务信息公告指标体系65结 论66参 考 文 献68致 谢69作 者 简 介70攻读硕士学位期间发表论著及获奖情况71- 72 - 前 言前言公共事业组织属于非营利组织。按照社会结构理论，这类组织与政府组织、企业组织并称为现代社会的三大组织形态。在这三种类型的组织中，政府由于垄断了公共权力而居于主导地位，并负有监督管理其它两类社会组织健康运行的职责。不过，从政府监管的角度来看，财务监督应该是其监管工作的核心。因为在市场经济条件下，任何组织的生
13、存与发展都离不开一定资金的支持。筹集、运用、与分配组织运行所需的资金无疑成为组织管理的重要内容。因而，财务监督常常是政府对这些组织进行监管的切入口。但是公共事业组织与企业组织最大的不同，就在于公共事业组织是以实现社会公益目标为己任而“不是为经营者创造利润1”。显然这种差异使得公共事业组织的财务活动与企业的财务活动之间虽有一定的联系与共性，实际却各有明显的差异与特殊性。本文认为，公共事业组织的财务活动具有公共性，而其财务腐败又具有极强的负外部效应。因此，公共事业组织公共财务责任机制的先天缺陷和社会监督主体权威性与强制性的不足，致使单靠组织自身或外部社会监督主体难以实现对公共事业组织财务的有效监督
14、。为此，政府对公共事业组织财务监督的介入，便显得异常重要。从国外的情况来看，市场经济发达国家的政府为了确保公共事业组织的非营利性，都比较重视对公共事业组织的财务活动进行监督，并根据其财务活动的特殊性，将其监督纳入公共财务监督的范畴，实行与营利性组织不同的财务监督体制。这些国家公共事业组织的政府财务监督机制几经改革已日趋完善，为防止公共事业组织异化，确保公益资金的公益用途，促进公共事业组织健康发展发挥着愈来愈大的作用。在国内，市场经济体制下的绝大部分公共事业组织已经告别了单纯依靠财政资金得以生存的时代，转向多渠道、多形式筹集事业运营所需的资金；有的公共事业组织开始通过从事部分营利活动以解决事业资
15、金不足。在这种背景下，许多以实现“社会公益目标为己任”自居的公共事业组织开始“剥去德行完美的神话”2；借着“非营利光环”从事违法违规财务活动的数量也日益增多。审计署审计长李金华在向全国人大常委会提交的1999年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中指出，当年被审计的中央所属62所高校，查出收入反映不实、乱收费、违规从事金融业务和挤占挪用专项资金49亿元，发现8起涉嫌经济犯罪案件。目前，无论是2003年被媒体披露的广州教育基金会7000万元教育捐款被挪用案3，还是2004年11月9日国家自然科学基金委员会财务局会计卞中贪污逾千万元、挪用两亿元巨额公款案4（北京日报2004，11，9）,以及当年“审计风暴”指向19所著名高校时，北大教职工所发出的“每年6亿中用在一线职工身上的只有60
