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1、工程总承包项目管理与审计,住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见 （建市201693号）工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计采购施工总承包（EPC）或者设计施工总承包模式（DB）。,从国际工程建设模式发展历史看，设计、施工经历了以下几个阶段： 1、设计施工一体化。 2、设计施工分开走专业化道路。19世纪70年代。 3、设计施工一体化。20世纪90年代，国际建筑市场出现了设计施工一体化的趋势。,（一）什么是工程总承包,（二）工程总承包的
2、发展,实施工程总承包可以提高工程项目建设管理水平，有效控制建设投资、加快建设进度、提高工程质量和效益；可以促进设计与施工深度融合，激发工程建设科技创新；可以规范建筑市场秩序，有效遏制违法发包和转包、违法分包、挂靠等违法违规行为；可以推进大型勘察设计、施工企业的结构调整和资源整合，加快与国际接轨。 项目总承包的特点在于发挥设计的主导作用，强化设计与施工的一体化和深度融合，通过整体优化项目的实施方案，实现设计、采购、施工各阶段的合理交叉与密切协调，特别是利用工程总承包企业的项目管理和技术创新优势达到节省投资、缩短工期和提高质量的建设目标。,（三）工程总承包的特点和优势,（一）业主面对的合同主体不同
3、,传统的施工总承包模式是业主需要与设计、采购、施工等各个设计单位、材料供应商、工程承包商平行签订合同。 工程总承包项目业主只需和总承包商一家签订合同，合同关系简单，减少各个程序环节和合同纠纷。,（二）设计施工之间的关系不同,传统的施工承包模式是施工单位尽可能的找到设计单位的错误，然后进行变更要求或索赔，两者利益是对立的，受损的是业主。而工程总承包设计和施工的统一的，利益是一致的。,（三）项目组织管理模式不同,传统的施工承包方式业主组织建设的工作量很大，包括组织多个设计及施工图审查、主持图纸会审、组织各项甲供材料设备采购、施工过程中的质量、工期、安全文明、变更、造价等一系列管理，协调各设计单位与
4、施工单位之间的关系，协调总分包之间的关系，协调甲供材料设备供应，材料设备商与施工安装单位之间的关系，可谓是错综复杂，什么都是业主自己负责，施工管理协调工作量大而且要求管理队伍有较强的管理经验。而实施工程总承包后业主的上述工作内容大部分转移到总承包商身上，由总承包商完成上述工作，因此，组织管理协调工作量小。,（四）合同价款确定方式不同,传统的施工承包方式一般情况下是固定单价合同，即使是固定总价那也是后期转固，而工程总承包项目一般情况下为固定总价合同。,（五）风险承担不同,传统施工承包模式业主承担了政治风险（暴乱、动乱）、法律政策风险（定额调整）、社会风险（环保大检查、开峰会、亚运会、奥运会）、经
5、济风险（材料价格波动、汇率变动）、外界风险（自然灾害、地质勘查缺陷）以及除施工合同约定外的其他所有交叉风险，而工程总承包项目总承包商承担了建设过程的外界风险、法律政策风险和经济风险。,三、工程总承包中业主和总承包商责任分工,合同关系简单，组织、管理、协调工作量小。,缩短建设周期。设计施工的深度融合、穿插、搭接和统筹安排有利于进度控制，缩短建设周期。,有利于投资控制。固定总价合同的模式，促进了总承包商通过设计施工的有机融合来优化设计，降低建设成本，提高经济性能，获取利润。但并不意味着对业主而言项目的建设造价低。,业主选择总承包商的范围小，由于承包商要承担的风险较大，这往往导致中标价偏高。,质量控
6、制难度较大。一是前期工作不易做到全面、具体、准确，缺乏质量控制标准，控制难度大。二是他人控制机制薄弱，效果不理想。,（一）建设部,1、1984年9月，国务院印发了关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定(国发1984123号); 2、1984年12月，国家计委、建设部联合发出关于印发工程承包公司暂行办法的通知(计设19842301号); 3、1987年4月，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发出了关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知(计设1987619号)，成立12家试点单位; 4、1992年4月3日，建设部关于印发工程总承包企业资质管理暂行规定(建施字第18
7、9号); 5、1992年11月，建设部颁发了设计单位进行工程总承包资格管理有关规定(建设1992805号); 6、1999年8月，建设部印发了大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见(建设1999218号);,（一）建设部,7、2000年5月，国务院又转发了外经贸部、外交部、国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行等六部委制定的关于大力发展对外承包工程的意见(国办发200032号); 8、2003年2月，建设部发关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(建市200330号); 9、2004年12月，建设部发建设工程项目管理试行办法(建市2004200号)； 10、2014年7月，住房城
8、乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见（建市201492号）； 11、2016年5月，住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市201693号）； 12、2017年2月，国务院办公厅下发关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发201719号）。,五、有关工程总承包的文件,（二）浙江省,1、2014年10月，省建设厅关于印发浙江省政府投资项目工程总承包试点工作方案的通知（浙建建2014116号）； 2、2016年3月，省建设厅印发关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见（浙建20165号）。,(三）杭州市,1、2007年3月，杭州市人民政府印发关于打造建筑
9、业强市推进杭州市建筑业发展的实施意见（杭政20073号）； 2、2015年1月，杭州市人民政府关于加快推进建筑业发展的实施意见（杭政20152号）。,六、工程总承包的主要做法,（一）业主单位为什么喜欢要用工程总承包,1、认为可以缩短工期。 2、中标即开工，可以满足上级政府指标考核要求。 3、认为造价可以控制。,（二）普遍偏向以设计单位为主的工程总承包,1、前面条件设置，投标单位及数量可控。 2、施工单位幕后运作设计总承包单位，隐蔽性更强。 3、建设单位有较大的工程分包参与权。,（三）工程总承包缺乏规范和引导,一）政府部门 1、政府有关部门没有出台操作实施细则，包括招投标资格审查、评标办法、专家
10、组成、合同价款采用形式、总分包合同备案、质量安全监管等方面即使出台实施意见或管理办法的，也是转发了建设厅的有关原则性意见。 2、各级政府主管部门没有开展政府层面的培训工作，特别是对业主的培训。 3、缺统一的招标文件示范文本（含总承包合同示范文本）。 4、政府建设行政主管部门对项目的监管存在盲区。,二）业主对工程总承包的认识不够透彻，管理程序不熟悉，尚未建立一整套针对工程总承包的管理制度体系，还处在摸索阶段。,三）工程总承包企业普遍缺乏工程总承包的管理力量、管理经验,某工程总承包项目管理班子人员配备情况,四）中介咨询服务机构没有工程总承包的咨询经验,（四）部分项目不合适实施工程总承包,当前，只要
11、是政府投资项目，不论大小、不论业态，几乎都做工程总承包，不做工程总承包的项目已经不多。这是不合适的，不是什么项目都可以做工程总承包。 建设行政主管部门建议具备一定规模的建筑工业化、安置房、市政基础设施工程（路桥、自来水厂、污水处理厂等）可以采用工程总承包。如某区设定政府投资项目建筑面积在2万平方米以上（含）的新建房屋建筑工程、新型建筑工业化项目，建设单位可以向招投标管理部门申请采用工程总承包模式。 当前，实际上除了上述工程还包括了室内装饰工程、立面整治工程、加固改造、美丽小区改造、美丽乡村建设都实行工程总承包。但是这些工程并不适合做，首先没有相应的经济技术指标控制体系，因为千变万化没有可比性，
12、第二，前期不可能考虑到位，实施过程中的变更会很大，造价、工期都是无法控制的。 反观现在凡是采用费率下浮，开口结算的工程总承包项目也是不适合采用工程总承包的。,（五）大部分项目前期工作不到位，实施工程总承包的阶段不合适。造成当前绝大部分项目都是假的工程总承包模式，直接采用费率形式招标。其实质是代建加设计，潜在风险是控了造价控不了质量，控了质量控不了造价。,（六）总承包单位对分包的管理不到位，以包代管现象普遍存在。总承包能力得不到真正锻炼。,（一）对建设行政主管部门,一）建立工程总承包项目审批监督管理制度体系。制定更加详细和严格的规章制度，对工程总承包项目实施监管。 制定招标文件范本、合同范本，出
13、台招标文件审核、资质管理、评标办法、评标专家组专业组成、评标专家库、合同备案、质量监督、安全监督、质量验收、竣工验收、竣工备案等。 二）建立工程总承包单位诚信监管评价体系。加强对总承包商项目经理及项目管理团队的监督考核和诚信评价。 三）加强对分包单位项目经理及项目管理团队的管理和监督。主要监督项目经理与实际项目负责人是否一致，是否长期缺岗。 四）加强对业主的工程总承包理念、程序、管理等方面的培训，使他们了解并掌握实施工程总承包项目的有关政策制度规定，提高管理能力和管理水平。 五）探索标准化建设，统一各部位防水做法，室内外装修标准及做法，室内装修采用菜单式。,（二）对业主的建议,一）建立工程总承
14、包项目管理制度，强化各个流程、阶段、环节的管理，提高管理水平。 二）加强项目前期研究，确定项目的产品类型、功能布局、建设标准等，特别是材料设备的选型和品牌。对于安置房项目可以加强市、区有关项目的调研，一个区可以制定一个标准，包括层高、户型、面积、内外装饰标准等。 三）合理确定深化内容。对于不同阶段实施工程总承包项目的，设计深化的内容应该有所区别。,（二）对业主的建议,四）加强招标文件的编制或审核。 1、对总承包投标企业的设计资质不应要求过于苛刻，限制或排斥了潜在投标人，特别是以施工为主的总承包单位无法参与竞争。 2、鼓励联合体投标，这样项目主体施工业主能够做到直接监督，加强质量管理。 3、将分
15、包单位的选择纳入评标内容，从源头管理分包单位，加强质量管理。 4、宜选用固定总价合同方式确定合同价款。 5、合同价款的调整必须明确。包括规模、标准、 6、规模的确认必须明确。 7、招标控制价和投标最高限价应结合市场情况合理确定。特别是概算下浮一定比例作为最高限价的，一定要搞清楚概算价包括的内容。 8、对于下浮一定比例费率，按照我省计价依据计算确定合同价的项目，对材料设备的采购定价进行事先约定，提前谋划。,八、实施工程总承包的有关建议,（二）对业主的建议,五）根据工程总承包项目的实际情况，注意评标专家的专业结构组成，合理组建评标委员会，提高评标质量。 六）发包人应加强分包单位管理。加强对分包单位
16、包括资质、财务、人员、业绩等方面的审查把关，特别是以设计院为总承包单位的前提下尤其需要加强，确保项目建设顺利，质量得到保证，工期如期完成。 七）建议发包人加强对总承合同约定职责的履行，纠正实行项目总承包后可以做甩手掌柜的思想观念，加强对总承包单位、监理单位的管理，加强对安全文明、材料设备采购、施工质量、施工进度计划、工程资料、验收程序等方面的管理。 八）建议委托测绘部门对已竣工项目实际建设面积进行实测实量，准确确定项目的实际面积，有利于规模确定和各项经济技术指标的计算。 九）开展标准化建设。,（三）对审计、财政国资部门,一）建议各级审计、财政国资部门加强工程总承包建设项目招标控制价的审核，出台相应管理办法，提高招标控制价编制的准确率，控制误差率，加强资金把控和造价监督，谨防国有资产流失。 二）跟踪审计应适时介入，如初步设计完成开始实施的项目，应该在初步设计批复完成，开始实施工程总承包时就介入。目的一是审核招标文件，对招标文件提出意见建议，二是加强招标控制价的审核。 三
