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1、控制性详细规划审查、审批相关制度 和程序探索,武汉市城市规划设计研究院 吴之凌,一、控制性详细规划审查、审批 面临的形势和要求,1、城乡规划法对控制性详细规划地位的确定,城乡规划法第三十七、三十八条明确规定，在城市、镇规划区内以划拨、出让方式取得国有土地使用权，由城乡规划行政主管部门依据控制性详细规划确定相关规划条件。,第三十七条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地
2、规划许可证。 第三十八条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。,2、控制性详细规划审批、审查中可能出现的矛盾,（1）规划编制过程中地块划分的可操作性不强 控规在编制过程中，按现行的控规规程，要求划分地块，作为指标控制的载体，然而划分地块受现状权属、开发时序的影响，地块界线主观性太强、在操作中变化较大。规划部门按照控规进行审批时，控规中划分的地块与实际建设地块往往不完全一
3、致，给实际操作工作带来了困难。,2、控制性详细规划审批、审查中可能出现的矛盾,（2）控规控制指标确定的科学性不足 城市规划编制办法第41条，规定控制性详细规划应包括六个方面的内容。,第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容： （一）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。 （二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。 （三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则； （四）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站
4、点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。 （五）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。 （六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。,2、控制性详细规划审批、审查中可能出现的矛盾,控规至少要确定十数项控制指标，其中大量的与开发建设直接相关，涉及建设单位的切身利益。而这些指标的取值、管理要求都没有确定的技术方法，科学性、合理性和适用性不足，导致刚性不强、弹性不足，应该强制性控制的（如用地性质、“五线”等指标）往往刚性不强，类似建设强度等应该灵活控制的又往往弹性不足。,2
5、、控制性详细规划审批、审查中可能出现的矛盾,（3）修改与调整的指导思想不够明确 批准后的控规，如有编制时未考虑到的项目要求调整规划，是积极配合项目建设调整规划条件还是严格保持规划要求限制跟随项目调整，目前的应对思想还不明确。,3、武汉市的做法,对照城乡规划法的要求，以及行政许可法、物权法等相关法律，控制性详细规划的严肃性、权威性达到了前所未有的高度：科学编制、严肃审批、严格执行、严控调整。 武汉市的控规分为导则和细则两个层次。以总体规划和分区规划为依据，对编制单元内的功能、土地利用、人口分布、居住区级及以上公共设施和重要市政基础设施等进行规划控制。在此基础上逐步展开控规细则的编制。,3、武汉市
6、的做法,（1）地块指标的分级确定 采用三级控规编制体制（控规编制单元-控规管理单元-地块），主要以控规管理单元为载体，根据分区规划对各类用地和设施所提出的定性、定量、定位等控制内容进行进一步落实和细分。强制性内容作为法定控制要求主要落实在管理单元层面。,3、武汉市的做法,（2）设施、绿地的分类控制方法 武汉市控规中的公共服务设施、市政基础设施、绿地的控制采取四种方法，分别是：虚线控制、实线控制、虚位控制、点位控制。,实线控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用实线予以界定。进行实线控制的地块及线网设施，其位置、（边界）线形、建设规模、设施控制要求等原则上不得更改，确须更改的，要经过相应
7、的调整、论证及审查程序，报原审批机关审批同意。,3、武汉市的做法,（2）设施、绿地的分类控制方法 武汉市控规中的公共服务设施、市政基础设施、绿地的控制采取四种方法，分别是：虚线控制、实线控制、虚位控制、点位控制。,虚线控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用虚线予以界定。进行虚线控制的地块，其位置、规模及设施要求等原则上不得更改，用地边界可以根据具体方案深化确定。,3、武汉市的做法,（2）设施、绿地的分类控制方法 武汉市控规中的公共服务设施、市政基础设施、绿地的控制采取四种方法，分别是：虚线控制、实线控制、虚位控制、点位控制。,虚位控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用虚位予
8、以界定。进行虚位控制的地块，在满足服务半径和相关控制要求（交通、日照、消防、安全、用地权属等条件）的前提下，可根据项目建设情况对设施位置在管理单元内作出适当位移；进行虚位控制的线网设施，其线型可根据相关规划依据作出相应调整。以上变更须经过相应的论证及审查程序，报武汉市城乡规划行政主管部门审批同意。,3、武汉市的做法,（2）设施、绿地的分类控制方法 武汉市控规中的公共服务设施、市政基础设施、绿地的控制采取四种方法，分别是：虚线控制、实线控制、虚位控制、点位控制。,点位控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用点位予以界定。实行点位控制的设施不单独占地，在确保规模的前提下，结合相邻地块开发与
9、其他项目进行联合建设。,二、武汉市与控制性详细规划编制、审批 有关的技术规范,1、武汉市控制性详细规划编制规程,通过试点制定了武汉市控制性详细规划编制规程并在规划编制中试行。“规程”对控规（包括导则）法定文件和指导文件的内容、结构、深度、成果形式等都提出了明确的规范性要求，对控制性详细规划成果的一致性奠定了基础，为审查审批提供了便利。,1、武汉市控制性详细规划编制规程,武汉市城市规划地域划分及编码图,1、武汉市控制性详细规划编制规程,法定文件 1、文本 （1）总则 （2）功能定位 （3）“五线”控制 （4）公共设施控制 （5）名词注释 2、图纸 编制单元“五线”和公共设施控制图（1：2000）
10、,指导文件 1、文本 （1）总则 （2）人口规模 （3）规划用地布局和管理单元划分 （4）建筑总量和强度指标控制 （5）特殊要求 （6）名词注释 2、图纸 编制单元用地指标控制图（1：2000）,附件 1、规划说明书 2、图纸 （1）用地现状图（1：2000） （2）规划人口分布图（1：10000） （3）用地规划图（1：2000） （4）公共设施布局图（1：2000） （5）绿化体系布局图（1：2000） （6）历史文化保护规划图（1：2000） （7）综合交通规划图（1：2000） （8）市政设施规划图（1：2000） （9）强度分区分区控制图（1：2000）,控规导则成果结构,1、武汉市
11、控制性详细规划编制规程,法定文件 1、文本 （1）总则 （2）主导性质与建设强度控制 （3）“五线”控制 （4）公益性公共设施规划控制 （5）特殊要求 （6）名词注释 2、图纸 （1）规划管理单元划分图（1：5000）： （2）管理单元强制性内容控制图（1：2000）：,指导文件 1、技术指引 （1）总则 （2）人口规模 （3）用地布局 （4）建筑高度控制 （5）城市设计指引 （6）交通及配套设施要求 （7）建筑后退道路红线控制 （8）机动车出入口控制 （9）其他规定 2图纸 （1）管理单元指导性内容控制图（1：2000）,附件 1、现状调研报告 2、规划说明书 3、图纸 （1）管理单元划分图
12、（1：5000） （2）用地现状图（1：2000） （3）现状权属图（1：2000） （4）地块划分图（1：2000） （5）土地利用规划图（1：2000） （6）专项工程规划（1：2000） （7）规划结构图 （8）特色意图区规划图 （9）建设强度控制图 （10）景观视线及建筑高度控制图,控规细则成果结构,2、武汉市规划管理用图制图技术规范控制性详细规划细则篇,对控规制图的图层、线型、分类、着色、标注等都进行了规范性的规定。,3、武汉市新建地区公共设施配套标准指引,经过前期的专题研究，制定了武汉市新建地区公共设施配套标准指引并在规划编制中试行，该指引对公共设施的分类和分级、市级和区级（组团级
13、）以及居住区级和居住小区级公共设施的设置准则进行了明确的规定。 除了以上三个明确针对控制性详细规划的技术规范之外，市规划局还颁布了武汉市主城区用地建设强度管理技术规定（试行）、武汉市城市用地分类与代码标准、武汉市规划用地兼容性技术规定等技术规范和规定。,3、武汉市新建地区公共设施配套标准指引,经过前期的专题研究，制定了武汉市新建地区公共设施配套标准指引并在规划编制中试行，该指引对公共设施的分类和分级、市级和区级（组团级）以及居住区级和居住小区级公共设施的设置准则进行了明确的规定。 除了以上三个明确针对控制性详细规划的技术规范之外，市规划局还颁布了武汉市主城区用地建设强度管理技术规定（试行）、武
14、汉市城市用地分类与代码标准、武汉市规划用地兼容性技术规定等技术规范和规定。,三、控制性详细规划的审查中的 市区权限及程序,1、市区两级控制性详细规划的权限,中心城区的控规，由市规划局组织编制，征求相关区政府的意见，经规委会审议后，报市政府审批。 两个国家级开发区的控规，由其管理机构组织编制，市规划局组织审查，经规委会审议后，报市政府审批。 远城区区政府所在地和都市发展区内的控规，由区政府组织编制，市规划局组织审查，经规委会审议后，报市政府审批。 其他地区的控规，由镇政府、街道办事处组织编制，报区政府审批。,1、市区两级控制性详细规划的权限,2、控规成果技术审查流程,2008年10月，武汉市规划
15、局开始试行武汉市控制性详细规划（导则和细则）审查工作细则,2、控规成果技术审查流程,（1）成果验收 拟申报审查、审批的控制性详细规划方案除正式规划成果外，还应有专家评审意见、相关部门书面意见等附件。,2、控规成果技术审查流程,（2）初审 初审的主要内容包括校对、核查、审查三个环节：,校对环节主要是检查成果文件的完整性、纸质文件的准确性、电子文件的规范性三个方面。 核查环节主要核查现状信息是否准确、与现状批租、相关规划以及技术规范是否一致，重点检查“五线”和重大公共设施的用地性质、地块界线等控制内容。 审查环节是对规划方案的科学性、合理性进行检查。重点进一步核对规划内容是否严格依照了控规导则技术
16、规程的要求；用地规模、比例、人均指标、用地强度控制等各类要素指标是否满足国家和地方技术标准。,2、控规成果技术审查流程,2、控规成果技术审查流程,预审之后，经局技委会审查，通过之后按照法律规定公示，报规委会审议后，由市政府审批。 实际上，由于控制性详细规划技术性较强，成果规模较大，时效性要求也高，武汉市采取的是由市政府授权规划局审批的做法，以提高效率。,四、控制性详细规划的实施与监督,1、控制性详细规划的实施,控规的实施，核心是两个方面，一是相关指标的落实，二是指标的调整。 控制性详细规划审批完成后，进入规划管理一张图，作为用地、建筑审批的主要依据。 在审批过程中，各个地块以控规确定的管理单元强度指标为基准值，根据其所在区位、用地性质、是否临主要干道、地块南北边比例等影响因素进一步合理确定建设强度。以此保证控规在落实城市规划强制性要求的同时，具备一定的灵活性和合理性。,1、控制性详细规划的实施,武汉市一张图操作界面,1、控制性详细规划的实施,武汉市一张图操作界面,1、控制性详细规划的实施,武汉市主城区用地基准容积率,容积率调节系数,1、控制性详细规划的实施,目前国内尚未形成系
