《(精编)论村民委员会的法律主体地位》由会员分享，可在线阅读，更多相关《(精编)论村民委员会的法律主体地位（31页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、(精编)论村民委员会的法律主体地位论村民委员会的法律主体地位论村民委员会的法律主体地位作者：佚名来源：中国乡村发现网首发:http:/点击数：1440时间：2006-10-3录入：zgxcfx前言被称为“草根民主”的村民自治,经过一番高潮,很快就归复平静,考察其实际效果,远没有许多文章所写的那样神乎其神。究其原因,最根本的一点就是现行法律内容与立法定位不相符,模糊了村民会议与村委会之间的关系。因此,在司法实践中村委会是否可以作为独立主体参加诉讼这个问题缺乏明确的法律指引。本文试对村委会的法律定位加以梳理,并以此为出发点,分析司法实践中村委会的主体地位和诉讼主体地位,探索在司法实践中解决有关村委
2、会的纠纷的方案一、村民委员会性质概述（一）村民委员会与村民自治中国宪法和法律中,没有关于村民自治的定义,只有村民委员会的定义。现行宪法第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。村民委员会组织法第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。因此,要给村民自治下一个准确的定义,首先应当明确村民自治中的自治主体。村民自治是中国自治制度中的一种特殊的自治形式,是在农村基层政权建设长期实践中产生的,具有鲜明的法律特征,虽然中国已经颁布村民委员会组织法,并且根据该法的规定建
3、立了相应的村民自治制度,但是,在对村民自治主体的法律特征的认识上,无论是法律的规定还是法理上的学术探究,都存在较大的分歧。代表性的观点有三种:一种意见认为,村民自治的主体是村民个人,村民自治就是一个或几个自然村的村民自己组织起来,在基层人民政府的指导下,依照国家的法律、法规进行自我管理、自我教育和自我服务,即由村民群众依法办理群众自己的事情。1这种观点主要立足于村民委员会组织法中对“村民自治”一词的法律确认。由于村民委员会组织法将“村民自治”的主体确定为“村民”,因此,“村民自治”自然应当以“村民”为核心。第二种意见认为,村民委员会是“村民自治”的主体,村民委员会组织法也是以落实村民委员会的自
4、治权为核心的。村民委员会应当成为名副其实的法人,它是村民自治的组织,性质上属于村民自治体。2第三种意见认为,村民自治的实质是以村为单位的“村自治”,在法律上,实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。因为不论从村民委员会组织法的规定,还是从村民自治示范活动的实践经验来看,法律所保护的“村民自治”,实质上是保护以自然村为基础的村民集体行使自治权,而村民个人是无法行使自治权的。“村民自治”是以集体的方式出现的,不同于村民依照宪法和法律的规定享有对个人事务的自己决定权。凡是涉及“村民自治”的事务必然都是涉及以村为单位的与全体村民利益相关的集体或者是公共事务。村民是通过村民自治章程来规定与全村公共事务
5、有关的基本自治事项,并通过村民会议选举产生村民委员会,通过村民会议、村民委员会这两种组织形式来依法享有自治权,依法处理与全村村民切身利益相关的公共事务。其中,村民会议是村民自治的一种更高的自治组织形式。3笔者基本上赞同上述第三种意见。因为若将“村民自治”的主体视为“村民个人”或者是“村民委员会”,就无法处理“村民自治”中自治主体与基层政权之间的关系问题。如果将“村民自治”的主体视为“村民个人”,那么在“村民自治”事务上产生的问题就将是每个村民与基层政权组织之间的矛盾,这样显然不利于基层政权组织依法有效地保障村民的自治权;将“村民自治”的主体确定为“村民委员会”,那么基层政权组织在处理村民自治有
6、关的法律问题上就可以只与村民委员会发生关系,而不用考虑村民会议的决定和要求,这种观点也不利于发挥村民参与自治事务的积极性。只有将“村民自治”的主体定义为“村”,才能从整体上肯定村民自治的性质,有效地保护村民依法享有的自治权利。将“村民自治”视为“村自治”,这里的“村”的概念已经不仅仅是地理上的自然村的概念,而是以自然村为基础集合起来的全体村民的抽象的总称。所以,“村自治”实质上就是全体村民的自治,这一概念主要是为了避免将“村民自治”仅仅理解成村民个人实行的个人自治。因此,在以后的立法中可以明确地用“村自治”概念来代替“村民自治”,或者在立法中突出强调“村民自治”中的自治主体为全体村民,而不是村
7、民个人,以免对“村民自治”的性质产生不必要的误解。根据上述分析,村民自治就是农村特定社区的全体村民,根据国家法律法规的授权,依照民主的方式建立自治机关,确定行为规范,办理本社区内的公共事务和公益事业。村民委员会是村民自治组织的执行机构和常设机构,担负着村民自治范围内各种日常事务,是村级事务的直接管理者。依据村民委员会组织法（以下简称村组法）的规定,村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成,由村民直接选举产生;村民委员会负责“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”,村民委员会根据需要可下设人民调解、治安保卫、公共卫生等专门委员
8、会,人口少的村的村民委员会也可以不设专门委员会而由村民委员会成员分工负责相应的工作。（二）村民委员会与村民会议依据村组法的规定,村民会议是村民自治组织体系中的最高权力机构或称议决机构,由本村18周岁以上的村民组成。村民委员会作为村民自治组织的执行机构,必须向村民会议负责并报告工作。原则上讲,村民会议有权根据少数服从多数的民主原则议决本村的所有事务,而这一权力又可进一步分解为创制权、选举权、决策权、监督权、否决权等五项权力。村民委员会作为村民会议的执行机构和内部管理机构，其在法律和村民大会明确赋予的范围内代表村民会议从事维护村民权益的活动，拥有的是对村民会议决策的执行权，如作为村民会议的法定代表
9、身份代为诉讼，具体负责实施特定的管理权。村民委员会的执行权附属并来源于村民会议的自治权，故此，村民委员会并不享有自治权，也并非自治权的主体。对这一关系的理清，有助于解决司法实践中常产生的关于村民委员会的诉讼主体资格之争，也避免了因村民委员会与村民会议的意志、权属完全混同，导致村民会议权力虚化，产生对时有发生的村民委员会（成员）内部或对外串通勾结损害全体村民利益进行追究时难以逾越的理论障碍。因此，村民委员会不应有其独立的法律人格，也不应有其独立的意志。作为村民自治体的执行机构的村民委员会，其合法性来源于村民自治权，其对外代理村民集体的资格来自于村民会议的授权，故村民委员会的法律地位应为村民集体的
10、代理人，村民集体通过村民会议决议的形式将代理权授予村民委员会，村民委员会的代理事项范围和法律意志亦应来自村民会议，由村民委员会向村民会议报告工作，并将代理结果归于村民集体。对内，如作为代理人的村民委员会侵犯了被代理人的利益，则应该按照代理制度的设计，追究代理人的侵权责任。村民会议与村民委员会的关系犹如股东大会与董事会的关系，董事会执行股东大会的决策并对具体事务进行管理，村民委员会则执行村民会议的决策并对具体村务进行管理。如董事或董事会侵犯了股东的利益，在法律上则应当追究侵权行为人的责任，而并非追究股东大会的责任；同样，如果村民委员会损害了村民的权益，则在法律上应当追究损害村民权益的该村民委员会
11、成员个人的责任，除非此不当行为是村民委员会或其成员在履行其执行职责时做出的。（三）村民委员会的宪法定位及存在的问题1.宪法定位1982年宪法首次将村委会定性为基层群众性自治组织。1998年通过的中华人民共和国村民委员会组织法进一步将村委会定性为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从宪法和村民委员会组织法的立法定位看，显然，村民委员会不是国家机关，村民委员会成员也不是国家机关工作人员。1997年刑法规定：“国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国公司、企业、事业单位、社会团体的从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工
12、作人员论。在我国，要取得国家工作人员资格或身份，经过一定的方式或程序，如通过选举、任命、录用、分配等方式或程序依法取得。根据宪法第一百一十一条的规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。根据村民委员会组织法的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层性自治组织，并不是一级政府组织，因此，不能将其成员列入国家工作人员范围。2.存在的问题宪法对村民委员会的定性不准，容易降低村民在自治过程中的地位。根据宪法第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织。而依据村组法的规定,村民委员会仅是由主
13、任、副主任和委员共三至七人组成的村民自治组织的执行机构,因而将其称为“基层群众性自治组织”,恰如将董事会称为公司一样,有悖法理。4从法理上来看,村民委员会是村民自治组织并不准确，更准确的说法应为村民自治的执行机关。村民自治组织和村民自治的执行机关是有区别的:自治组织相对来说更笼统,包含的范围更广,既包括村民委员会,又包括村民会议;而村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分,村民会议是村里的最高权力机关,村民委员会只是由村民会议选举产生、并代表村民集体行使自治权利的一个组织,而非自治主体,真正的自治主体是村民集体;村民委员会只是集中行使村民自治权力的代表,其主要职责是对外代表整个村集体.
14、正是因为宪法规定的不明确性,才产生了自治主体是村民、村民委员会还是村民集体的争论。也正是因此,才产生了村民委员会干部是当家人还是代理人的争论。5笔者认为以“村”来称呼村民自治组织似乎更准确一些,也更符合公众的称呼习惯。村民委员会干部既不是村里的当家人,更不是乡镇基层政权的代理人。当家人这一说法虽说非常形象地描述了村民委员会干部的现状,但并不能担当起法律赋予的职责代表村民行使自治权力。如果真要套用民法中代理人的概念,他们应当是村集体的代理人,他代表村民集体行使自治权利,其行为的法律后果由被代理人即全体村民承担。在我国，乡镇人民政府是基层国家机关。而广大农村又地域辽阔、人口众多,故大量的国家事务如
15、计划生育、征兵、优抚、土地管理等需要委托村民自治组织来具体实施和完成,而且，村委员成员长期以来受地方政府的领导和管理，主要是乡镇、街道办事处的领导和管理。上级政府每月给予他们一定的生活补贴，他们本身受政府委托履行一定的政府职能，因此,村组法第4条第2款规定:“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”,而“协助”的主要方式,就是接受法律、法规的授权和乡镇人民政府的委托办理某些国家事务。在办理委托事务时,村民委员会实际上是以国际工作人员或国家代理人身份出现的,居于与国家行政机关相似的地位。基于以上原因，村民委员会在三大（诉讼）法律关系中其主体地位存在以下问题：（1）村民委员会不具有民法上的
16、法人主体资格我国民法通则规定了取得法人资格的四个条件：依法成立，有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。而村民委员会却没有自己独立的财产，法律规定为集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、集体经济组织的财产、集体所有的建筑物，水库，农田水利设施和教育、文化、卫生、体育设施等归劳动集体所有的财产，村民委员会只能代表全村经营管理，这些集体所有财产既不属于国家财产，又与村里村民的个人财产严格区分。其债务由全体成员承担连带责任，而村民委员会不能够独立承担民事责任。同时，民法通则将法人分为企业法人和非企业法人，非企业法人又包括国家机关法人、事业单位法人和社会团体法人。村民委员会不以营利为目的，不属于企业法人，又非国家机关、事业单位和社会团体，当然也不属于国家机关法人、事业单位法人和社会团体法人。（2）村民委员会的行政（诉讼）主体地位不明当前，随
