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1、第七章 国家预算及预算管理体制,1,第一节 国家预算,一、国家预算 1、定义：国家预算是国家的财政收支计划，它是以收支一览表的形式表现的、具有法律地位的文件，是国家财政实现计划管理的工具。 2、特点： （1）国家预算是政府的财政收支计划 （2）国家预算是具有法律效力的文件,2,二、国家预算的分类 最初的国家预算是十分简单的，但随着财政活动的逐步复杂化，国家预算逐步形成了包括多种预算形式和预算方法的复杂的系统。 1、中央预算和地方预算： 一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而产生了国家预算的级次和组成的问题。 我国预算法规定：国
2、家实行一级政府一级预算，共五级预算,3,第二节国家预算的编制和执行,一、国家预算的编制原则 1、公开性 2、可靠性：每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定、估算，更不能任意编造。 3、完整性：该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。 4、统一性：这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。,5,5、年度性：任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支的起讫的有效期限，通常为一年（365天
3、）。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种： 其一是历年制预算年度：即从每年1月1日起至同年12月31日止，如我国就是实行历年制预算年度； 其二是跨年制预算年度：即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个年度，如美国的预算年度是从每年的10月1日开始，到次年的9月30日止。,6,三、预算编制、执行和决算程序 世界各国的预算程序分为预算编制、预算批准、预算执行和国家决算等四个阶段： 1、预算编制：（预算编制的方法：系数法、定额法、比例法、分析法、综合法等） 预算编制是整个预算工作程序的开始。国务院应及时下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。 各地方
4、政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告。,7,预算草案经人民代表大会审查和批准，方能成立。中央预算由全国人民代表大会批准、地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。 在西方国家，预算的批准权力属于议会，大部分国家的议会实行两院制，在实行一院制的国家中，国家预算直接由其批准，如瑞典、荷兰、西班牙等就是这种类型。在实行两院制的国家中，大部分国家议会的两院都有批准国家预算的权力。一般地说，两院中的下院
5、在预算批准上拥有比上院更大的权力，往往拥有预算先议权和最后批准权，美国、法国、德国、日本等就属于这种类型,8,2、预算执行：预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。 各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、足额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。 国库集中支付制度 2000开始推行，2005年中央各部门已全面实行。,9,县级以
6、上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。中央金库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。 预算收入汇缴方式：（1）就地缴库；（2）集中缴库；（3）自收汇缴 预算拨款（支出）方式：（1）划拨资金；（2）限额拨款,10,3、预算调整：是预算执行一项重要程序。预算调整指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入。 预算调整，必须经有关的权力机构审查和批准；未经批准不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按财政部门的规定报经批准。 （1）动用预备费，一般应控制在下半年使用 （2）经费流动：科目之间的流动 （3
7、）预算划转：由于行政区域的改变而造成行政隶属关系改变的，必须同时改变其预算的隶属关系 （4）预算追加追减,11,4、决算：决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制、具体事项由国务院财政部门部署。决算草案的审批和预算草案的审批的程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将批准的决算，报上一级政府备案。,12,第三节预算管理体制,一、预算管理体制的含义 预算管理体制又称财政管理体制，是指在一国中央政府与地方政府之间，以及在地方各级政府之间划分财权、财力的各项制度、法规的总称。 二、我国不同时期的财政管理体制 （1）建国初国民
8、经济恢复时期实行统收统支体制 （2）1953年到1978年间实行“统一领导、分级管理”体制 中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比例分成收入，凡收大于支的上解，支大于收的由中央补助 （3）改革开放后，1980年起“划分收支、分级包干”体制，简称财政包干体制,13,财政包干制度是我国预算管理体制的一次重大改革，有利于形成地方预算责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体，并调动地方积极性，但缺点也很明显： 中央收入比重下降，如1990年为33.8%，1993年下降为22%； 地方投资于短期项目、重复建设，相互封锁，盲目竞争； 地区差距拉大； 包干方法缺乏规范性。,14,三、我国分级分税
9、预算管理体制（分税制） 1、分税制的含义：是按各级政府事权与支出的划分，明确界定各级政府财权的一种规范化的预算管理体制。 2、分税制的主要内容 （1）中央与地方的事权与支出划分 根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费；调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。,15,（2）中央与地方的收入划分 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。 将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展
10、直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。 具体内容（P149）,16,（3）中央与地方之间的转移支付 为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目的，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定，按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额。1993年中央净上划收入，全部返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增。 可以看出转移支付制度带有明显的保护地方既得利益的色彩。,17,四、进一步
11、完善分税制的对策 1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责（科学界定中央与地方的事权与财权） 现行分税制只是确定了中央和地方的收支基数及收入分成比例等数量关系，而对于各级政府的事权的划分做得不够。彻底的分税制必须建立在明确界定各级政府事权的基础之上，各级政府需要做些什么，这些职责的履行需要多少开支，而后在此基础上划分收入来源。 一般说来，中央政府主要负责提供满足全国性“公共需要”的“公共产品”，如国防、外交等，而地方政府应提供的主要是满足地方性“公共需要”的“公共商品”，如基础设施建设等。,18,2、规范收入划分 这突出表现在地方财政收入在很大程度上受制于中央，地方税的征收要根据中央统一税法征收，地方没有税收立法权。同时，地方财政没有发行公债的权力。这种规定，既不符合客观实际的要求，也不能适应分税制财政体制下地方财政作为独立一级财政的需要。 税种的划分还存在着不合理之处，地方政府没有主体税种，地方所开征的税种多为难以征收的小税种,19,3、完善转移支付制度是完善分税制的重点 收入和支出基数的确定现行税制仍基本沿用基数法，这是一种承认既得利益的方法。其局限性也就不言自明。因此，在明确各级政府事权的基础上，应采用因素分析法确定各级政府的收支 推进省区以下转移支付制度的建立与完善,20,
