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1、教育服务体“十四五” 时期系发展的思路与建议( 一) 进一步扩大教育普及( 二) 树立公平发展的教育政策导向( 三) 持续改善教育服务的条件和保障( 四) 实施乡村教育振兴国家重大工程( 五) 改善教育服务过程( 六) 深化教育关键环节改革我们就 “十四五” 时期教育服务体系发展提出如下具体建议。( 一) 进一步扩大教育普及坚持低重心普及的发展战略是过去几十年中国教育取得巨大成就的重要原因。 “十四五” 时期, 不管是民生需求还是国家发展要求, 都仍然要求补齐各级各类教育的短板和弱项, 进一步适时提高教育普及重心, 持续提升全民受教育水平。 首先是要巩固九年义务教育普及成果, 按照守住底线的原
2、则, 抓好控辍保学长效机制设计, 从政府、 学校到家长层层传导压力, 精准控辍 , 切实保障适龄儿童少年就学, 还要建立常态化教育质量监测制度,让学生接受良好的义务教育。 目 前中国新增劳动年龄人口 平均受教育年限已达 13. 6 年以上, 适度延长义务教育年限已具有现实可行性, 但各方面还有各种不同的意见。 我们认为, 考虑到义务教育具有免费性、 强制性,而且涉及面广, 为稳妥起见, “ 十四五” 时期可将义务教育向下即学前教育延伸一年, 达到 10 年, 建议从农村、 边远地区以及残疾儿童开始逐步推进。“十四五” 时期, 扩大教育普及的主要增长点是学前教育和高中阶段教育, 有关研究表明,
3、扩大这两个学段的教育普及率对于提升社会投资效益、提高人力资本水平、 跨越中等收入陷阱至关重要。 当前以普惠性幼儿园的方式扩大学前教育供给尽管有必要, 但仍然要花大力气加强公办园建设, 重点支持农村地区和两孩政策后新生幼儿集中区域新建、 改扩建幼儿园, 加大保障力度、 兜住底部, 以公办园引导整个学前教育朝着保基本、 有质量的方向发展, 同时支持引导民办园提供低收费、 个性化的服务。 考虑学前教育点散面广、 规模效益差, 还要因地制宜创新学前教育服务模式, 比如发展城市社会化的看护服务, 在边远贫困地区探索季节班、 巡回辅导站、 游戏小组、流动大篷车等办园形式, 针对农村贫困地区因劳动力外出务工
4、、 婴幼儿普遍缺乏父母尤其是母亲的养育照料、 看护人缺乏相关养育知识等情况, 对 0 3 岁婴幼儿家庭养育进行指导干预, 等等。 普及高中阶段教育的重点则是中西部贫困地区、 民族地区、 革命老区, 要以集中攻坚的方式, 持续加大资源投入, 集中解决高中资源短缺、 学校运转困难、 大班额比例高等突出问题,并统筹考虑高中阶段教育多样化、 特色化发展。 除了完善正规教育体系外,还要适应社会各类人群持续自 我提升的学习需求, 从投入和制度建设入手,借助信息化手段, 加快教育教学形态、 学校组织、 教育管理方式、 教育制度机制等诸多方面的变革, 努力扩大教育体系的包容性、 开放性和灵活性, 完善学习成果
5、认定、 积累与转换制度, 构建起各级各类教育衔接畅通的终身学习体系。( 二) 树立公平发展的教育政策导向教育公平具有起点公平的性质, 是社会公平的基础。 对现阶段的中国来说, 它既是一个重要的民生问题, 也是社会经济转型的基础性制度。 中国虽然自 2003 年起就把促进公平作为国家基本教育政策, 但是要将这一抽象的政策导向转化为具体工作要求和硬的约束, 还有相当长的距离。 现实中各种各样的教育服务差距特别是质量差距仍然顽固存在, 由此导致的家庭普遍的教育焦虑, 已经成为十分突出的社会问题。 教育服务差距大既反映了发展不平衡的基本国情, 也有历史形成的教育差距、 公共政策偏差、 体制不完善等因素
6、。 而且, 随着社会办学的充分发展, 公办教育水平偏低, 将导致公共教育服务与民办教育服务差距不断拉大, 引 发所谓教育的 “ 拉丁美洲化” ,从而进一步加剧社会分化。 近年来, 落实教育公平最主要的工作是 “ 均衡发展义务教育”, 相关措施主要是抓住办学条件、 师资、 生源、 管理四个环节, 从不同方面缩小教育差距, 应该说已经形成了系统完备的政策体系, 也取得了一定的进展, 但是城镇学校挤、 择校热以及乡村学校弱、 质量差, 仍然是普遍现象, 至于区域间的教育差距, 还没有看到缓解的迹象。 其实, 促进教育公平的关键, 是政府理念的转变, 就是要从根本上扭转长期以来形成的重点建设的非均衡的
7、发展观, 优化教育投入使用结构, 真正公平地对待每一所学校, 在教育资源配置上尽可能向薄弱地区、 薄弱学校、 薄弱环节和困难人群倾斜, 形成以公平为导向的政策体系和教育管理制度。 建议 “ 十四五” 时期, 下决心向教育不公开战, 在具体措施上不必面面俱到、 毕其功于一役, 重点是打好几个歼灭战。 要争取在人民群众反映强烈的大中城市择校、 大班额等问题上取得突破, 其中将优质高中招生名额平均分配到区域内的所有初中, 是短期内解决择校问题的治标之策, 如果再辅以办学条件和师资的优化, 大中城市的教育差距局面将会有根本的改观。 除了义务教育外,学前教育、 高中阶段教育在快速普及过程中也要防范发展差
8、距不断拉大以及重点建设、 “ 扶强扶优” 的倾向, 树立均衡发展的政策导向, 坚持标准引领, 不建豪华校。 同时, 要更好保障困难群体受教育权利, 使不同家庭背景的学生受到均等的教育服务, 缩小社会差距的代际接续影响。 为此, 需要建立对地方政府促进教育公平的政绩考核制度, 也就是在评价一个地区教育发展成绩时, 不是看升学率的高低, 而是看学校和学校之间的差距有没有缩小。 相对基础教育来说, 职业教育、 高等教育阶段的教育公平, 短期内是机会公平问题, 长期看则是 “选择性公平”, 主要是使学习者兴趣禀赋与学校人才培养规格精准匹配, 这有赖于考试招生体制改革的深化。( 三) 持续改善教育服务的
9、条件和保障教育资源投入是改善教育服务的基础保障, 包括人力、 物力和财力资源。 诚然, 相比其他社会服务来说, 近年来教育服务在保障条件改善方面更为明显。 但是, 中国教育体量大、 线长面广, 历史欠账较多、 保障水平不高, 建设高质量、 现代化的教育, 仍然需要更高强度的资源投入。 “ 十四五” 时期, 除了继续加大财政教育投入外, 还必须在完善科学规范的保障机制上下功夫。 近年来, 财政教育经费的超常快速增长主要是依靠各级政府的主观重视实现的, 其中将财政教育经费与 GDP 挂钩的约束指标发挥了关键作用。 为进一步对政府财政投入形成硬性约束, 需要尽快确定各级各类教育的生均经费标准和拨款标
10、准, 在合理划分各级政府间教育事权与支出责任的基础上, 明确中央与地方政府间的教育支出责任 , 推进教育经费持续稳定增长。 此外, 2017 年修订的 民办教育促进法 虽然为营利性和非营利性民办学校的分类管理提供了法律依据, 但是由于配套政策迟迟没有落实,社会资本存在诸多疑虑, 教育领域社会投资的活力尚未充分释放, 包括投资性质的资本, 也包括捐赠性质的资本。 “十四五” 时期, 要充分挖掘民办教育政策支持空间, 落实好 “ 政府补贴、 政府购买服务、 助学贷款、 基金奖励、 捐资激励” 五个方面的扶持制度, 引 导社会加大教育投入。 此外, 还要进一步完善教育服务成本分担机制, 根据培养成本
11、和经济发展水平、 群众承受能力、 受教育者合理分担的投入机制, 多种渠道筹措教育经费。教师是教育中的第一资源。 由于教育服务是非常个性化、 富于创造性和艺术性的社会劳动, 需要对知识进行综合性运用以及情感的投入, 对于教师的思想品德、 职业操守、 专业能力有很高的要求。 高质量的教育不仅要把最优秀的人吸引到教师队伍中来, 还要尽可能保护教师的教育理想和情怀,让他们潜心育人。 在这方面, 针对一般社会服务的激励约束机制并不完全适用于教育领域。 近年来, 由于薪酬待遇不高以及教师工作负担过重, 教师职业的荣誉感和吸引力总体不高。 “十四五” 时期, 一方面, 教育投入要更多向教师队伍建设倾斜, 解
12、决好教师的住房、 医疗等问题, 解除他们的后顾之忧, 让教师全身心地投入工作。 其中, 将教师纳入公务员队伍或者参照公务员管理, 有助于增强教师职业的归属感和使命感, 引导教师在相对稳定的环境下潜心育人。 要让懂教育的人办学校, 推动教育家办学, 形成好的校风、教风、 学风, 引导教师在和谐的环境中把工作做好。 同时, 要改革教育管理制度, 建立县域内义务教育学校校长、 教师交流轮岗常态化机制, 在编制岗位、 聘用管理、 薪酬待遇等方面打破制度壁垒; 健全职业学校和企业双向流动机制, 推进职业学校教师到企业实践制度化, 完善吸引企业人员到学校兼职任教支持政策; 调整高校教师考核评价导向, 更加
13、重视对教学水平、 科研成果创新和实际贡献的评价, 促进教研相长、 教学相长。( 四) 实施乡村教育振兴国家重大工程由于社会经济极端落后以及城乡发展极不平衡的国情, 中国在很长一段时期里, 不得不采取对城市教育进行重点建设、 农村教育主要依靠集资办学的发展战略。 但是由于农业人口占绝大多数, 农村教育事实上一直是中国教育的主体部分。 直到 2002 年以后按照 “ 统筹城乡 经济社会发展” 的方针,农村教育才纳入公共财政保障范围, 但只能是低水平的。 与之伴随的是, 21世纪以来, 随着工业化、 城镇化深入发展, 城乡 关系正在发生转折性变化,农村人口加速减少, 预计 “ 十四五” 末可能会降至
14、总人口 的 1 /3 左右。 仅仅从体量上看, 城镇教育将逐步成为中国教育的主体, 但这绝不意味着农村教育不重要, 毕竟乡村人口有 5 亿左右, 还有 2 亿多流动人口。 如果说过去仅仅能够实现农村教育低水平普及的话, 那么随着国家经济实力的增强以及农村教育战线的收缩, 现在有条件、 有能力从整体上提升农村教育发展水平, 而且随着经济发展阶段的变化, 加强农村教育也越来越成为中国改善人力资本结构、 形成竞争新优势、 跨越中等收入陷阱的现实要求, 应该说越来越紧迫。 因此, “十四五” 时期, 在坚持教育优先发展的前提下, 要进一步突出乡村教育在经济社会发展全局中的战略地位, 以 20 世纪 8
15、0 年代以来的“普九” “ 两基” 攻坚那样的力度发展乡 村教育。 目 前在义务教育领域已经提出在县域内以 “城乡一体化” 促进 “ 均等化” 。 可以预见, 如果乡 村教育在 “十四五” 时期还能有一个比较大的提升, 那么中国教育乃至经济社会发展的基础条件也将有一个质的飞跃, 其重要意义不可估量。 具体来讲,根据有关精神 , 我们建议在国家 “十四五” 规划编制中专题设计 “ 乡 村教育振兴国家重大工程”, 具体内容包括, 按照现代化标准加强学校建设, 对乡村小规模学校和寄宿制学校进行底部攻坚, 加强信息化建设, 以特殊政策进一步大幅提高乡村教师待遇, 解决好他们的生活、 交通、 居住、 职
16、业发展等实际问题, 加大学生资助力度并向营养、 健康、 交通、 早期养育等领域拓展。 当然, 乡村教育既是一个薄弱环节, 也是一个治理难点, 除了加大投入、 集中攻坚外, 还要改善乡村教育治理, 尤其是解决好农村学校布局的动态调整、 边远艰苦地区教育服务供给, 探索保障流动儿童、 留守儿童就学以及提高服务质量的有效实现形式, 等等。( 五) 改善教育服务过程教育服务是教育者对受教育者身心施加影响的社会活动, 它通过教育者和受教育者的共同劳动, 使受教育者的德、 智、 体等方面得到全面发展。 这一特征使得教育服务本身具有高度的复杂性, 从受教育者所处不同成长阶段的教育需求和教育规律到教育机构、 教育过程、 教育环境、 教育治理等方方面面都有着十分复杂的情况。 过去的社会政策研究往往将教育服务等同于一般的社会服务, 重点关注资源的投入和分配, 而教育服务过程如同 “ 黑箱” 一样受到忽视。 尽管国家也曾经提出过具有广泛共识的素质教育等方针, 但仅仅停留 在理念和政策倡导
