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1、公共政策导论,（修订版） 谢明 编著,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第 五 章 政 策 制 定,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第一节 社会问题的产生,一、什么时候由谁来认定某一社会情况是社会问题 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第二节 政策问题的确认,一、问题确
2、认 一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。,二、问题察觉 问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和应该怎么做，人们并没有认真去考虑。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第二节 政策问题的确认,三、问题界定 首先，需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。 其次，需要对问题进行必要的诊断，诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在；二是原因何在。 最后，需要把问题情境转变为实质问题。 问题界定
3、阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法等。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第二节 政策问题的确认,四、问题描述 问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。 对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以直接代替间接，以准确的事实代替加工过的材料，坚持实事求是的原则，有一说一，有二说二。当然，有效的制度安排是不可或缺的要素。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第三节 政策议程的建立,一、公众议程与政府议程 公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府
4、部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。 政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。 公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，二者之间既有联系也有区别。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第三节 政策议程的建立,二、政府议程的基本类型 （一）外在创始型 （二）政策动员型 （三）内在创始型,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第三节 政策议程的建立,三、政府议程建立的条件 （一）公民个人的作用 （二）利益团体的作用 （三）政治领袖的作用 （四）政府体制的作用 （五）
5、大众传媒的作用 （六）问题自身的作用,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第三节 政策议程的建立,四、政府议程的触发机制 （一）触发机制的影响因素 触发机制作为公共政策的催化剂，其作用的发挥源于三个影响因素的互动： （1）范围：范围指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模。 （2）强度：强度是指公众的态度反映。 （3）时间：时间是指触发机制产生的时间。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第三节 政策议程的建立,四、政府议程的触发机制 （二）触发机制的类型 1.政策议程的内在触发机制 （1）自然灾害 （2）经济灾难 （3）技术突破 （4）生态变迁 （5）社会变迁 2
6、.政策议程的外在触发机制 （1）战争行动 （2）地区与国际冲突 （3）经济对抗 （4）新式武器与力量失衡,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第三节 政策议程的建立,五、实质性议程与象征性议程 （一）实质性议程 实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征的公共政策问题。 一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件：一是公共资源的分配涉及重大的利害关系；二是议题引起公民和决策者的密切关注；三是议题包含了发生重大变化的可能性。 （二）象征性议程 象征性议题注重的是价值而不是资源。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第三节 政策议程的建立,六、政策议程
7、建立的障碍 （一）政治原则的偏离 （二）价值体系的排斥 （三）政府体系的封闭 （四）承受能力的超重 （五）表达方式的失当,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第四节 政策规划,一、政策规划的主体 不管是单一型主体还是多元型主体，决策者与政策分析人员的互动在政策规划过程中起着核心作用。 （一）政策分析人员及其关注的焦点 政策分析人员对政策规划可谓情有独钟，他们所进行的实证分析和理论研究最重要的目的就是为政府部门的政策制定提供可靠的依据。 （二）机构设置：你在哪里可以发现政策分析人员的身影 （1）大学 （2）独立的研究机构和思想库 （3）部内制政策部门 （4）压力集团和院外活动团体
8、（5）党内制政策部门 （6）自由职业的政策咨询人员,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第四节 政策规划,一、政策规划的主体 （三）政策分析人员的专业背景和学术取向是什么 公共政策分析所涉及的一些主要领域包括健康、交通、教育、环保、社会保障、住房 、经济、种族、治安、市政等。每个领域都会存在一些专业化的研究团体，它们关 注具体的问题与政策，并会提出与之相关的政策主张。 （四）政策分析能否起作用 它不可能完全取代政治的作用，但据此否定政策分析在政策制定过程中的影响也是不客观的。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第四节 政策规划,二、政策规划的原则 （一）信息原则
9、（二）系统原则 （三）预测原则 （四）客观原则 （五）智囊原则 （六）优化原则 （七）效益原则 （八）可行原则 （九）兼听原则 （十）时效原则,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第四节 政策规划,三、政策规划中的思维方法 （一）经验思维 （二）逻辑思维 （三）直觉思维 （四）创新思维 （1）头脑风暴法 （2）哥顿法 （3）零起点方法 （4）综摄法,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第四节 政策规划,四、政策规划程序 （一）政策目标的确定 （1）政策目标的特征 层次性&多样性&系统性 （2）区分价值前提与事实前提 （二）政策方案的设计 （1）方案设计要点 成本&稳
10、定性&可靠性&牢固性&灵活性&风险性& 传播性&功效性&简单性&相容性&可逆性&强韧性 （2）备选方案的来源 消极等待法&主动寻求法&触类旁通法,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第四节 政策规划,四、政策规划程序 （三）政策方案的评估 （1）预测性评估 专家会议法&德尔菲法&投入产出分析&时间序列法& 回归分析法&趋势外推法&马尔科夫模型 （2）政策方案的可行性评估 政治可行性&经济可行性&行政可行性& 法律可行性&技术可行性&社会可行性 （四）政策方案的选择 （1）确定标准 （2）比较性分析 （3）合法化过程,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第四节 政策规
11、划,四、政策规划程序 （五）群体决策的择案规则 （1）一票否决规则 （2）多数决定规则 （3）两两对比规则 （4）偏好次序表决规则 （5）赞成投票规则 （6）淘汰投票规则 （7）正负表决规则 （8）等级决定规则,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第五节 心理效应与决策质量,一、光环效应 光环效应是指在印象形成过程中一种夸大化的感觉和看法，是一种极为盲目的心理倾向，一旦成绩成为光环被放大，不足也就隐退到光环的背后视而不见了；反之亦然。 凯利的印象形成实验 光环效应最突出的特征就是极端和绝对，好就一切都好，坏就一切都坏，要么全盘肯定，要么全盘否定，以点带面，以偏赅全，往往把事物某一
12、方面的特征理解为事物整体的特征，以认知的泛化替代对事物本质的把握。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第五节 心理效应与决策质量,二、首因效应 首因效应是由第一印象所引起的一种心理倾向，第一印象对人们今后对事物的判断有着非常显著的影响。 在现实生活中，许多人更习惯于用第一感去选择和评价所得到的信息，即他们热衷于专门搜集那些有利于证实自己第一印象的信息，或对于那些意义本不十分明确的信息随心所欲地加以解释，以说明自己第一印象的正确。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第五节 心理效应与决策质量,四、从众效应 从众效应是指人们自觉不自觉地以多数人的意见为准则做出判断、
13、形成印象的心理变化过程 。,三、近因效应 卢琴斯的实验 近因效应使人们更看重新近信息，并以此为依据对问题做出判断，忽略了以往信息的参考价值，从而不能全面、客观、历史、公正地看待问题。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第五节 心理效应与决策质量,六、反衬效应 反衬效应是指人们在对事物进行相互比较的过程中所形成的一种心理反应，它同样会给人对事物的认知带来很大的影响。,五、定型效应 定型效应是指基于某种成见对人做出判断的心理过程。成见的形成基本上有两类，一是由认知主体类型造成的成见；二是通过多种渠道的信息形成的成见。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第五节 心理效
14、应与决策质量,八、黄灯效应 黄灯效应是对决策过程中人们冠冕堂皇进行拖延的一种形象比喻。 拖延往往产生于风险型决策，主要出于人们挫折防范的心理需要，属于规避性行为。,七、乐队效应 如果在一个群体中大家的意见被某个人如领导或专家左右，就视之为乐队效应带来的影响。许多决策群体看似存在众决的形式，实乃个人专断的翻版，表面上民主，实际上独裁，群体成员自觉不自觉地屈从于权威的压力。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第五节 心理效应与决策质量,十、颂歌效应 虚假的东西太多了，就会逐渐形成一种不好的风气，使得讲真话的人倒像是做了什么亏心事。这种状况被视为决策之大忌。,九、新闻效应 人们往往会
15、对极为熟悉的、形象生动的、特点鲜明的信息产生积极的心理反应，不仅表现得非常敏感，而且容易印象深刻。我们习惯上称之为新闻效应。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第五节 心理效应与决策质量,十二、旁观者迷,十一、当局者迷,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第六节 政策的合法性,一、广义的政策合法性 从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。任何一项政策都需要经过合法化的过程，否则它就不可能具备合法性特征，也成为不了具有真正意义的政策。,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,第六节 政策的合法性,二、狭义的政策合法性 （一）合法的决策主体 从六个方面考察主体的合法性： （1）管理职能 （2）机构设置 （3）人员组合 （4）权责体系 （5）组织经费 （6）运行规则 （二）合法的政策程序 （三）合法的政策内容 （四）政策法律化,21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）,本 章 小 结,本章主要讲述公共政策制定的相关环节，内容比较多，且涉及许多相关学科。通过本章的学习，应了解社会问题确认的基本内容，认识建立政策议程会遇到的障碍，把握政策规划过程中的相关知识（基本原则、工作程序、思维方法等），并能够对决策过程中的
