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1、第二章行政管理学的内容和特点行政管理学是一门新兴学科,它的研究内容和范围随着学科的不断发展而逐步扩大。十九世纪末,西方行政学最早是从研究行政法开始的,主要研究法律对于政治活动的规范。一九二六年,美国学者怀等所著的行政学导论提出行政学研究的内容包括四个方面:1、 组织原理;2、人事行政;3、财务行政;4、行政法规。这是早期行政学内容的归纳。近几十年来,由于生产、科技和社会生活的发行政管理学是一.门新兴学科,它的研究内容和范围随着学科的不断发晟而逐步扩大-.-卜九世纪束,西方行政学最早是从研究行政法开始的,:立要研究法律对于政治活动的规范。一一九二二六年。英国学者怀得所著的行政学导论提出行政学研究
2、的内容t!=l插四。四方面:l、组织绿理;2.人事行改;3、财务行政;4、行政法规。这是早期行政学内容的归纳。近几十年来,由:r生产、科技和社会生活的发键,行政管巡的内容也就更为复杂,因而婕行政学领域更加扩大。从研究“普通行政”、“唆行政”而兼及特殊的“专业行政。第三章行政管理学的历史发展在封建社会和资产阶级革命胜利后的较长时间里,行政事务比较简单,没有完整体系的行政学。二十世纪以来,随着资本主义的发展,西方行政学研究最早从美国开始。美国总统威尔逊年轻时所著的行政学研究被视为行政学起源的象征。此后,行政学逐步发展起来,大体可分为三个阶段。第一阶段(二十世纪二十年代和三十年代)是美国行政学的正统
3、学说时期。这一时期受三种主要力量的影响,其中之一是受美国的泰罗、法国的法约尔和德国的韦伯等人在资本主义生产经营管理中的“科学管理”运动的影响。当时泰罗的管理理论经过其它人的发展,形成为一套比较完整的管理理论,它的主要原则是:在封建社会和资产阶级革命胜利后的较长时间里,行政事务比较简单,没有完整体系的行政学。二十世纪以来,随着资本主义的发展,西方行政学研究最早从美国开始。美国总统威尔逊年轻时所著的行政学研究被视为行政学起源的象征。此后,行政学逐步发展起来,大体可分为三个阶段。,第一阶段(二十世纪二十年代和三十年代)是美国行政学的正统学说时期。这一时期受三种主要力量的影响,其中之一是受美国的泰罗、
4、法国的法约尔和德国的韦伯等人在资本主义生产经营管理中的“科学管理”运动的影响。当时泰罗的管理理论经过其它人的发展,形成为一套比第一讲:行政管理学的对象和任务行政管理学是研究国家行政管理的科学,原是政治学的一个分支。随着经济发展和社会的进步,在企业管理上形成了一套科学的管理方法,后来引进到行政管理领域,西方行政学就逐步发展起来。于本世纪三十年代,行政学就从政治学中分离出来,成为一门独立的学科,盛行近半个世纪。在我国,行政管理学还是一门急待结合实际进行系统研究的新兴科学。一、行政管理学的定义行政和管理两个词容易混淆,有时也用以互相诠释。行政管理学是研究国家行政管理的科学,原是政治学的一个分支。随着
5、经济发展和社会的进步,在企业管理上形成了一套科学的管理方法,后来引进到行政管理领域,西方行政学就逐步发展起来。于本世纪三十年代,行政学就从政治学中分离出来,成为一门独立的学科,盛行近半个世纪。在我国,行政管理学还是一门急待结合实际进行系统研究的新兴科学。一、行政管理学的定义行政和管理两个词容易混淆,有时也用以互相诠释。行政一词源出拉丁文(adminstrare)意为“执行事务。从人类结成一定的社会集体起,就有了执行事务的行政管理活动。随着国家的出现,行政管第一章|第一节|一、行政管理学的学科来源第一章|第一节|一、行政管理学的学科来源一、行政管理学的学科来源行政管理学是一门以狭义政府即各级国家
6、行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富的综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。但行政管理学自产生以来，人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。1、行政管理学名称：其英文名称PublicAdministration或Administration，来自拉丁文Administratre，其中文译名有：公共行政学、行政学、行政管理学、公共管理学、公务管理学等。这些名称并没有本质上的区别。从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。因为行政管理
7、学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。如下图所示：2、从起源看：一般认为早期的行政管理学脱胎于政治学学科。由于行政管理的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然和内在联系，有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的，所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的。即使到了今天，有关公共行政的若干问题，仍然是与政治学科交叉研究的，因此，从基础学科的角度来划分，行政管理学应是政治学的一个分支学科。3、从发展过程看：以1911年美国人弗雷德里克泰罗的科学管理
8、原理一文的问世为标志，西方国家工商企业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时，为提高产量、增加利润，人们十分注重对效率、成本、时间、动作分析等的研究，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在这一潮流的影响和推动下，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究之中。这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。4、60年代以后，以美国人赫伯特西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理决策方法、技术”在行政研究中的重要性。5、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理
9、的性质，确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，为公共行政管理设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。而后期的公共行政管理研究为早期理论性的公共行政管理研究提供了许多可以实证和运作的规范及手段。因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种统一的理论和方法体系就是我们所说的行政管理学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观以至“第五代管理”的充实和发展，正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。第一章|第一节|二、行政的概念第一章|第一节|二、行政的概念二、行政
10、的概念一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯史坦因。他于1865年发表了行政学一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的学科概念，“行政学”一词一般认为最早见于美国学者伍德罗威尔逊于1887年所著的行政学之研究一文。该文被认为是“行政学”产生的标志。从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。如下图所示：1、“政治”行政观：持“政治”行政观的人主要是
11、一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。根据议会至上的原则认为，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；这种定义方法并没有错，但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。2、“管理”行政观：持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所
12、宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序和具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。但一般来说，行政管理学是以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。第一章|第一节|三、行政管理学的概念第一章|第一节|三、行政管理学的概念三、行政管理学的概念
13、行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。1、其中“行政”通常指政府行政机关对国家和社会公共事务的研判和推行，它以遵守宪法精神和为人民服务为价值选择。2、“管理”通常指政府行政机关运用依法获授的国家行政权力，以行政效率和社会效益为基本标准，在法律规定的范围内合法合理地运用行政裁量权和各种管理方法技术，处理公共行政事务的过程和活动。3、“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。因此，行政管理学就是一门研究政府公共行政活动现象及其运行规律的理论和应用相结合的综合性学科。它是有关政府公共行政管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内
14、容与形式、制度与过程、历史与未来的规律性研究的比较系统的理论方法和知识体系。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。第一章|第一节|四、行政管理学的学科性质与特点四、行政管理学的学科性质与特点行政管理学的学科性质问题，实际上是有关行政管理学究竟属于哪一个领域的学科的问题。行政管理学科的学科性质，是建立在与其他学科的相互联系、相互比较基础上的。（一）行政管理学与相关学科的关系1、行政学与政治学。一般认为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。
15、所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。但二者具有比较明显的领域差别。政治学主要是研究国家的基本理论和制度，比如，国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。因此，实务是其基本内容。就相互关系而言，“行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵”。2、行政管理学与行政法学。有的学者认为，行政管理学源出行政法学，因为行政管理学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多，行政管理学才逐渐分离独立成一
16、门学科。从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范，比如，行政权力主体如何行使职权，在其对民权和其他权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式，是各种行政法律规范。行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的性能。因此，行政管理学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。3、行政管理学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增
