202X年和谐社会视野中需要破解的一道难题

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1、和谐社会视野中需要破解的一道难题关键词农村 养老保险 困惑 出路一、引言社会养老保险制度是社会保障体系中的核心内容，也是和谐社会视野中的一项重要制度，它包括城市社会养老保险 和农村社会养老保险两个方面。改革开放以来，中国城市社 会养老保险制度不断得到完善，而农村社会养老保险却在困 惑中徘徊，与此形成面鲜明对照的是，中国农村进入老龄社 会的步伐日渐加快，中国农民的养老问题日益严峻。第五次 人口普查显示：中国 65岁以上人口已达 8811万，占总人口 的6.96%。8811万老龄人口中，农村为 5938万，占老龄总 人口的67.4%。1在这种严峻的现实面前，农村社会养老保险的徘徊显得极其不协调。对

2、农民养老问题的严峻性，对农村社会养老保险制度的 优越性，人们似乎并没有太大的异议。显而易见的是：市场 经济条件下中国的集体保障已不复存在；不断加快的城市 化进程使土地保障变得越来越脆弱；4-2-1式的家庭增多 使家庭保障日益面临挑战；捉襟见肘的地方财政使社会救助有如九牛一毛；农民微薄的收入也使商业养老保险 成为空中楼阁。毫无疑问，能不能建立农村社会养老保险制 度，能不能切实解决日益严峻的农民养老问题，事关中国农 村的社会稳定，事关中国社会主义和谐社会的构建。从国际间的经验来说，建立农村社会养老保险制度的时 间一般滞后于城镇，除最早建立农村社会养老保险制度的丹 麦外，大多数国家的农社会养老保险制

3、度一般滞后于城镇 30-50年。如果以1951年中国政务院颁布的 劳动保险条例 为标志，我国的农村社会养老保险制度已经比城镇滞后了50年，真正到了我们不得不认真对待的时候了。这种局面也促使党和政府对农村传统的养老模式进行 反思，1986年9月，中国共产党第一次在党的文件中明确提 出了 社会保障的概念，并把社会救助、社会保险、社会福 利、优抚安置等制度统一纳入到社会保障制度中2。从1986年开始，由民政部负责对市场经济条件下的农村社会保障制 度进行了改革探索，重点是建立现代意义的农村社会养老保 险制度。遗憾的是，这种努力因为种种困难和问题而止步。在多年来的实践中，学界和政界对中国农村社会养老保

4、险进退和模式选择等问题都有很大的分歧，也有过激烈的争 论。可以这么说，无论是在理论上还是在实践中，建立中国 农村社会养老险制度都有着太多的困惑。有鉴于此，笔者拟 就农村社会养老保险实践中暴露出的若干重要问题进行分 析，在此基础上，对农村社会养老保险的若干选择进行反思。二、中国农村社会养老保险的探索实践与困惑20世纪80年代以来，中国政府探索建立农村社会养老保险制度的实践经历了四个阶段：第一阶段：试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部 门在江苏省沙洲县召开了 全国农村基层社会保障座谈会 ， 确定以一些发达地区为试点，并在这些地方启动了建立农村 社会养老保险制度的工作。第二阶段：推广阶段。19

5、91年6月，原民政部农村养老 办公室制定了县级农村社会基本养老保险基本方案，1992年1月方案开始实施，后来在各地全面推广。第三阶段：整顿阶段。1998年，农村社会基本养老保险 由民政部移交给劳动与社会保障部。这一时期，农民参保人 数下降，农保基金运行难度加大，官方认为我国农村尚不具 备普遍实行社会养老保险的条件，1997年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接收新业务，提出有条件 的地方向商业保险过渡。第四阶段：恢复阶段。十六大以后，中央逐步加大了解 决三农问题的力度，十六届三中全会提出了以五个统筹为核心的科学发展观，XX-XX年，更是在事隔十八年后连 续两年以党中央国务院的名义下

6、发了关于农村问题的第六、 第七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方渐渐 恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。至XX年底，全国参加农村养老保险的人数为5378万人，全年共有 205万农民领取了养老金。年末农村养老保险基金累计结存285亿元。3十几年来各地的探索实践证明，合理的制度未必就是立 即可行的，中国农村社会养老保险制度的建立并不那么简 单，不是高呼一下重视三农问题、给农民以国民待遇就 行得通的，中国农村社会养老保险的探索暴露出了许多问 题，面临着诸多困惑，这些问题和困惑不解决，农村社会养 老保险是很难顺利地推向前进的。问题之一、法律依据与保障的困惑。中国农村社会养老 保险的探索虽

7、然有了十几年的实践，但一直存在法律保障缺 失的问题。我国农村社会养老保险现行的法律依据主要有 三，一是准法律依据：主要有1992年1月颁布实施的县级农村社会基本养老保险基本方案和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的关于进一步做好农 村社会养老保险工作意见的通知；此外还有一些相关法律 中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款； 二是相关文件内容：如 XX年6月中共中央、国务院关于 促进小城镇健康发展的若干意见中要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。;十六大报告中的要建立健全同 经济发展水平相适应的社会保障体系，、”有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活

8、保障制度等等。三是有关领导关于重视三农问题和农保问题的讲话。由于没有关于建立农村社会养老险制度的专门法规，各 地农保实践中存在许多困惑，地方立法难找依据。笔者曾到 烟台、XX苏州、无锡、厦门、福州、海口等地农保部门进 行过广泛考察，各地农保部门的同志普遍反映，1992年颁布实施的县级农村社会基本养老保险基本方案许多地方显 得有点过时，实践中难以行得通，而各种文件和领导讲话的 内容过于笼统和原则，他们在制定本地农村社会养老险办法 时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定 为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定 性。问题之二、财政补贴与兜底的困惑。推行农村社会养老 保险需

9、要调动两个方面的积极性，一是要调动地方政府的积 极性；二是要调动农民的积极性。这两个方面的积极性没有 调动起来，农保工作根本无法开展。 从各地的农保实践来看， 要调动两方面的积极性，能否有财政补贴和兜底是关键，没 有财政补贴和兜底，农民缺乏积极性，而要确保财政补贴和 兜底，许多地方政府则没有积极性。县级农村社会基本养 老保险基本方案提出了 坚持资金个人交纳为主，集体补 助为辅，国家予以政策扶持 的原则，出发点以政策扶持为 激励，但不增加财政负担，政府不做补贴和兜底的承诺。从 表面上说，这是最理想的：政府没有出钱，农村社会养老保 险制度又建立起来了。但实际上，这只是一种不切实际的空想，是根本行不

10、通的，社会养老保险不同于商业养老保险， 财政兜底是必须的，因为在养老金支出高峰期出现支付困难 时，不管地方政府有没有承诺，都必须以财政兜底保证养老 金的发放，否则会严重影响社会稳定。1992年以来，在财政不补贴不兜底的情况下，农保工作虽有所推动，但这种推动 是半强制性的，时间越长农民越没有了积极性，时至今日， 除了烟台市在苦苦支撑着这种过时的做法以外，其他地方都 抛弃了县级农村社会基本养老保险基本方案中的原则， 纷纷采取了政策扶持加财政补贴和兜底做法。但财政补贴和兜底做法必须具备一个前提，就是地方政府要有雄厚的财力，否则是做不到的。以XX为例，全国全年基本养老保险基金总收入4258亿元，各级财

11、政补贴基本养老保险基金614亿元，其中中央财政 522亿元，地方财政 92亿元。4如此巨大的财政补贴已经成为中央和地方政府 的一种财政负担，而且是为确保社会稳定不得不承受的一种 负担。可想而知，当农村社会养老保险大举进入的时候，中 央和地方政府的财政压力将会越来越大，甚至是难以承受 的。问题之三、动行与管理中困惑。其一是管理体制不顺。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实：民政部门 管一块，卫生部门管一块，社保部门管一块，这种条块分割 的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾，不利于农保工作的推动和开展。不仅如此，全国各地农村养老 保险部门的归属也是五花八门，有成立农保公司的，有归

12、属 社保部门的，有归属劳动部门的，这种状况也加剧了各地的 各自为政。其二是养老险基金管理和增值问题多多。按规定：农保基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家 财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金 使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。5但各地对农保基金的管理和 运作过程中，暴露了不少问题，一是基金安全问题。在农保 基金的管理中，各地存在挪用、公款私存或委托不当等问题， 直接威胁到基金的安全，据统计，至XX年底，全国216.07亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的 占87%非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、

13、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占 13% XX年， 可正常收回本息的占基金总额的92.93%;收回本息有困难的占基金总额的 6.39% ;已确定不能收回的基金占基金总额的 0.68%。又如，XX年德隆崩盘殃及的恒信证券案，在委托 理财合同名单中，XX市农村社会养老保险办公室赫然在列， 直接威胁到3000万元农保基金的安全，教训极为深刻。二 是基金增值的问题。许多地方农保基金的增值非常大，或是 因为财政不兜底，要靠基金自身的增值来充抵十年保证期过 后的支付问题；或是因为依靠基金自身的增值来支付农保工 作人员的工资和福利。上世纪九十年代初期中期，由于存款 的利息较高，各地农保部门的日子比

14、较好过，从九十年代末 期至今，由于存款利息低，许多地方的农保部门开始有些紧 张，值得警惕的是，极少数地方的农保部门开始用农保本金 来支付其工作人员的工资和福利，并由此引发过农民集体上 访，这一问题不解决，将严重地影响社会稳定。其三是农保 部门编制和人员问题。各地农保部门的编制和人员安排不一 样，主要有两种情况，一是政府给编制和定人定岗，工作人 员由地方财政解决；另一种是农保部门自收自支，自己定人 定岗，工作人员工资自行解决。对此，地方政府和农保部门 的立场不一样，政府希望减轻负担，而农保部门则希望解决 人员编制以舒缓压力。三、农村社会基本养老保险的进退和模式选择由于存在种种问题和困惑，人们对建

15、立中国农村社会养 老保险制度也就一直存在争议，而争议的焦点自然是农村社 会养老保险的进退和模式选择等问题。农村社会养老保险的进退选择中国推行农保的时间不长，但随着农保实践的大起大落 关于进退的争论却未停止过。1992年县级农村社会基本养 老保险基本方案开始实施后，农保工作便有一哄而上的态 势，至1997短短5年中，全国便有 7452万农民参保。表一年 份 1992 年 1993 年 1994 年 1995 年 1996 年 1997年农民参保人数3500万缺3484.7 万5142.8 万 6594 万 7452 万积累基金 缺14.79 亿元27亿元59.5 亿元99.5 亿元 139.2亿元而至1997年7月，由于官方认为我国农村尚不具备普 遍实行社会养老保险的条件，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接收新业务，于是又有点一哄而下的味道， 参保人数逐年萎缩，至此，进退的争论已经告一段落。表二8年份1998年1999年XX年XX年XX年XX年XX年 农民参保人数 8025 万8000 万6172 万5995.1 万 5462 万 5428 万 5378 万积累基金166.2 亿元 缺195.5 亿元216.1 亿元 缺 259.3亿元285亿元然而，自党的十六大后，随着关注三农问题的声音越来 越大，进退争论似乎又开始了。十六大报告