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1、温州市乡镇行政区划调整工作 作者： 日期：温州市乡镇行政区划调整工作城市化进程缓慢和城乡统筹发展滞后是温州当前发展中面临的最为突出的问题之一。为进一步打破城乡二元结构，实现城乡统筹发展，改变温州“半城市化”的面貌，去年11月以来，我市抓住争取成为全国农村改革试验区、开展新一轮改革试验的契机，按照省委、省政府加快中心镇发展、加快小城市培育的战略部署，决定实施以“三分三改”为核心的城乡统筹发展综合改革，努力推进新型工业化和新型城市化，提升我市城乡一体化水平。在一系列改革措施中，实施乡镇行政区划调整，是首要任务和基础性工作，是推进改革的重要突破口，必须率先抓好。 一、乡镇行政区划调整的重大战略和现实
2、意义 乡镇行政区划调整，是基于区域经济发展和新型城市化进程的需要，以中心集聚、统筹发展为主要目标所展开的重大行政改革，是为温州长远发展建骨架、打基础的关键性举措，既符合国家以及省里对城镇体系发展的导向，也符合温州的实际需要，具有重大的战略和现实意义。 1、乡镇行政区划调整是统筹城乡发展的客观要求。党的十七大指出，统筹城乡发展是促进国民经济又好又快发展的关键举措。乡镇（街道）作为以城带乡的节点，是解决“三农”问题、推进城乡统筹发展最主要的平台和载体。但目前，我市乡镇数量过多、布局过密、规模过小的问题十分突出。大部分乡镇辐射半径过小，人口和产业集聚能力不足，基本公共服务难以向农村延伸、覆盖，乡镇的
3、平台载体作用得不到充分发挥，不利于城乡统筹发展。从数量来看，全市共有290个乡镇（街道），数量高居全省首位；从密度来看，每千平方公里达到了26个乡镇，最多的一个县（永嘉县）管辖38个乡镇；从规模来看，有75个乡镇面积不足20平方公里，有80个乡镇常住人口不足1万，最小的陆上乡镇（苍南县芦蒲镇）仅6平方公里，人口最少的镇不到千人。 “十二五”期间，我市农业人口转为非农人口、一产就业转二三产就业的速度将进一步加快，预计未来五年间，将有50多万农村人口转为城镇人口。这对乡镇发展产业、吸纳就业、容纳居住、提供公共服务的能力提出了更高的要求。因此，对过密的乡镇进行撤扩并，不仅十分必要，而且切实有效。它有
4、利于在更大范围内统筹考虑生产力布局和基础设施建设，在更大范围内有效推动经济结构的战略性调整，在更大范围内整合城乡优势，统一规划城乡建设，促进城乡双向交流，实现城乡的一体化发展。 2、乡镇行政区划调整是构建温州大都市区新格局的现实需要。改革开放以来，由于我市在城市发展方面走的是一条“小乡镇中心镇强镇小城市”的发展路径，过多的乡镇行政单元分割，切断了城市形态、结构和功能的有机联系，出现了很多产业和城市功能提升的断裂带，带来了严重的“半城市化”问题，以至于“村村像城镇、镇镇像农村”。特别是随着城市建成区的拓展和部分中心集镇的壮大，许多乡镇实际上已经成为城市的一部分，原有的乡镇管理体制同城市化管理的需
5、求不协调，出现了“一城两制”。目前，温州全市仅有30个街道，街道占比在省内城市中仅高于丽水，11个县（市、区）中有7个至今没有采用街道建制，就算在城市最核心的鹿城区，目前仍有4镇5乡。因此，在城市建成区，政府不得不一边管理城市，一边管理农村，政策与管理方式都无法一致，严重干扰了各种资源要素的正常流动，交通、通讯、电力、燃气、信息、供水、污水处理、垃圾处理等重大基础设施无法有机整合，温州的城市布局、城市功能、城市形象受到了很大影响。 “十二五”期间，市委、市政府把城市化作为推进温州科学发展、转型发展、创新发展的总龙头和总抓手，致力于把沿海沿江地区建设成为大都市的建成区，把西部山区建设成为大都市的
6、生态功能区，形成“1650”都市区大中小城市群发展的新格局。这就要求必须科学合理地调整乡镇行政区划，理顺管理体制，使其适应市场经济发展和城市化进程的要求。要实现城市建设、管理“一条心、一张图、一盘棋”，进而拉开大城市框架、提升公共服务能力，优化城市形态，为把温州建设成为一个特色鲜明的现代化、国际性大都市打下坚实的基础。 3、乡镇行政区划调整是改善农村公共服务的惠民之举。乡镇行政区划调整，既符合减轻农民负担的要求，也有利于减轻财政压力和集中力量办大事，提高农村地区公共服务水平。一方面，乡镇如果规模小、人口少，势必财源不足，但财政供养的人员、要承担的经济社会事务，与较大规模乡镇相比并没有多大差距，
7、这就造成较小规模乡镇财政负担过重，甚至收不抵支。为保证乡镇机构的正常运转和卫生、教育、交通等事业的发展，就有可能加重农民负担。另一方面，乡镇多、规模小会造成农村公共基础设施的低水平重复建设。比如，虽然乡乡都有卫生院，但设备难更新、水平难提高，看病仍然跑市区大医院；虽然镇镇都有学校，但校舍扩不开，教师留不住，家家的孩子都往城里送。对乡镇实施整合，势必吸引更多的人口、资金、技术向中心镇集聚，加速乡村集镇化、集镇城市化的进程，有利于集中人力、财力和物力建设现代化小城镇，提高城镇基础设施建设水平，完善城镇服务功能。特别是可以重点发展教育、卫生、文化、体育等农村急需的社会事业，进一步扩大农村公共产品供给
8、规模，不断提高农村公共服务水平。 4、乡镇行政区划调整是经济社会发展的大势所趋。行政区划是一个不断发展变化的过程，在任何阶段，都要同经济社会发展的要求相适应，其稳定性只是相对的。历史和事实一再表明，科学、合理的区划调整对区域发展起着重要的基础性作用。为此，2006年，国务院专门下发关于做好农村综合改革工作有关问题的通知，要求各地积极稳妥地推进乡村区划调整。2009年以来，党中央、国务院进一步把发展中小城市和小城镇作为推进我国城镇化的重点，明确了区划调整的着力点。 省委、省政府也对全省城镇过密、单元过多的情况进行大力改革。早在1999年浙江省城市化发展纲要和2001年关于乡镇行政区划调整工作的意
9、见中就指出，在经济比较发达、交通便捷的地区，若干个乡镇已经发展连片的，要加大撤并力度，在大中城市城建规划区内的镇(乡)和县(市)政府驻地镇，要逐步撤镇设立街道办事处。在上述意见的指导下，1999年以来，省内大部分地市纷纷开展了大规模战略性区划调整，全省乡镇数量减少了四成。通过中心集聚，在浙北、浙中一带形成了店口、横店等一批实力很强的中心镇，对区域经济起到了很强的带动能力。而同一时期，我市行政区划调整的步伐却严重滞后。由于发展空间不足，几个经济大镇的先发优势逐渐丧失。2010年全国百强镇排名中，浙江占17席，其中杭州6个、宁波4个、绍兴6个，温州仅柳市1个镇入选。这十分不利于我市在日益激烈的区域
10、竞争中巩固前列地位，不利于我市尽快达成国务院作出的“温州要成为长三角新经济增长点”的要求。 当前，实施区划调整的时机已经成熟。2000年以来，我市经济实力大幅提升，GDP增加了2800亿，2010年人均GDP突破5000美元，进入上中等国家（地区）水平行列；农村的交通、通讯等基础设施改善明显，农村公路总里程达到4521.5公里，等级公路通村率达到100%，农村客运通村率达到81.47%，城乡居民每百户拥有移动电话260部，互联网宽带用户数增加至200万。同时今年是乡镇班子换届之年和 “十二五”开局之年，启动乡镇行政区划调整，有利于各方面工作的同步开展，有利于“十二五”开好局、起好步。因此，对于
11、温州来说，全面启动乡镇行政区划调整，既是顺应国家和省里政策导向、要求的必然之举，也是经济社会发展的大势所趋、时机所在。 二、乡镇行政区划调整的目标任务 为认真谋划乡镇行政区划调整工作，我市以科学发展观为统领，按照省委、省政府关于中心镇培育的战略决策和市委十届十次全会的总体部署，结合城乡统筹综合改革，制定了关于推进乡镇行政区划调整的实施意见，对调整工作提出如下目标和思路： （一）总体目标 通过实施乡镇行政区划调整，将我市的城乡结构调整为以大都市核心区（三区、洞头、瓯江口、瓯江北岸及上塘）为主中心，以乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺六个县城为副中心，以50个左右具有区位优势、产业依托和自身特色的
12、中心镇为重要节点的“1650”城市发展新格局。经过调整，乡镇人口原则上要求达到3万以上，形成一批对我市经济社会发展有重大推动作用的都市型功能区和一批区位特色鲜明、社会事业进步、生态环境优良、功能设施完善的区域中心镇，并最终发展成为小城市，有效推动我市城乡一体化和新型城市化进程。 （二）基本原则 1、“因地制宜，科学规划”的原则。我市各地社会基础、思想观念和行政管理水平均存在不同程度的差异，特别是山区、海岛和少数民族聚居地区，与平原、丘陵地区的自然地理条件区别较大，历史文化、交通状况、发展水平、城镇化程度也有明显差别。针对这些差别，区划设置和行政管理体制要因地制宜，在充分考虑当地历史沿革、自然地
13、理、风俗习惯、行政管理等客观因素的前提下，科学、合理地制定方案，杜绝主观盲目，避免搞“一刀切”。 2、“优化配置，促进发展”的原则。要把是否有利于促进生产要素的集聚、是否有利于提高资源配置的效率、是否有利于促进经济社会的发展作为调整乡镇行政区划的重要依据。把调整工作同发展产业集群、建设都市功能区、培育区域性中心镇结合起来，做大做强乡镇平台。通过行政区划调整，一方面促进要素资源向中心镇、功能区流动，推动产业集聚发展，加快经济转型升级；另一方面，集中财力、物力，加快完善城市以及中心镇的公共服务配套设施，推动生产、生态、生活相融合的宜居型城市建设。 3、“理顺关系，转变职能”的原则。行政区划调整之所
14、以能够成为城市化的动力，关键在于它可以带动行政管理模式的调整与创新，促进政府转型。因此，同步理顺县（市、区）、乡镇（街道）两级管理体制，推动政府职能从管理向服务转变，是本次乡镇行政区划调整的重要原则之一。要综合运用好市委、市政府城乡统筹综合改革的其他措施，将乡镇行政区划调整与乡镇行政管理体制改革有机结合起来，借区划调整之机，大力推动行政体制改革。一是部分地区通过镇改街，减少行政层级，精简机构编制，提升行政效能。二是同步做好基层站所布局调整，解决现有“七站八所”缺位和交叉的问题，完善基层公共服务网络体系。三是根据管理体制和管理范围的变化，调整乡镇（街道）绩效考核体制，引导乡镇（街道）积极转变管理
15、职能，打造服务型政府。 （三）工作任务和主要思路 1、理顺大都市主中心行政管理体制。主要思路是“核心区，城市化”，在大都市主中心范围建立与城市管理相匹配的行政体制。按照理顺城市管理体制、提升城市管理水平的要求，在大都市核心区的中心（市本级三区）范围内，实施“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，即市、区两级政府，市、区、街道三级管理，市、区、街道、社区四级网络。市本级三区除个别山区、海岛乡镇外，原则上均改为街道建制。 乡镇与街道体制有本质的区别。乡镇属于乡村型政区，按农村的行政方式实施管理，街道办事处是县（市、区）级政府的派出机构，主要任务是按城市发展的要求开展城市管理。因此乡镇改为街道，可以减少主中心的管理层级，提高行政效率；也有利于主中心范围内城市基础设施和公共产品的统一规划、建设和管理，从而破除都市区内的城乡二元结构，为加快大都市区建设排除体制性障碍。 2、推进大都市副中心建设。主要思路是“拓县城，减层级”，提升县城的城市化水平，打造更富有集聚和带动能力的大都市副中心。拓展乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺等六县（市）县城规模，把周边小乡镇纳入县城范围。条件成熟的县城，要加快镇改街步伐，把县城逐步建设成为设施配套、功能齐全、辐射力强的大都市副中心。
