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1、对农民工子女的教育权保护 作者： 日期： 论我国对农民工子女受教育权的保护内容提要： 20世纪90年代以来，农村劳动力在城乡之间和区域之间的大规模流动，已成为中国社会经济生活中最为引人注目的现象之一。随着农村劳动力向城市大规模的持续流动，第二代移民已然出现，流动儿童的义务教育问题逐渐浮出水面。国家应遵循教育公平的原则，保障弱势人群公平的教育权利与机会，对农民工子女进行公共教育资源倾斜性保护，保障这一群体实际占有和支配教育资源。 关键字：农民工子女 宪法权利 教育权 自从上世纪90年代以来，农民工渐渐从农民中分化出来，不同程度地融入了城市社会，不再从事农业生产，他们逐渐演变成为现代化进程中的新兴
2、社会群体。但由于受户籍制度等因素的制约，在城镇务工的这股新兴社会群体，既不是完全意义上的产业工人，亦不是完全意义上的农民，在城市中他们处于一种亦工、亦农的双重属性的边缘，这一个社会群体的子女成了平等受教育权中的弱势困难群体。在现代国家，受教育权是公民的基本权利，它意指公民为接受教育而有权要求国家作出一定行为，具体表现为公民有权从国家那里获得均等的受教育机会和条件，而且它也是宪法中规定的一项基本权利。我国宪法四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。我国教育法第三十六条也规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”。因此，当公民面临上述教育困境时，公民的教育权问题就
3、产生了，相应出现教育弱势群体。我国社会转型期的教育弱势群体，不仅包括原有的贫困地区农村儿童，特别是女童，而且包括新出现的下岗职工子女、流浪儿童、流动儿童（农民工子女）等群体。特别是目前近二百万的农民工子女的教育问题，已经成为全社会关注的焦点。 2003年9月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见。意见把占流动儿童少年的绝大多数、处于弱势地位的“进城务工就业农民子女”，从“流动儿童少年”群体中单独提出，突出强调，这是首次直接把政策焦点对准农民工子女。意见指出，流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作
4、，要求全日制公办中小学充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城务工就业农民子女就学，并提出“加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理”。但是，问题并没有得到很好的解决，一些流入地政府采取各种措施或做法抵消了中央政府的文件要求，并没有真正解决好农民工子女教育问题。农民工子女的教育不平等问题依然存在诸多问题，主要问题包括教育资源的缺乏、入学难、家庭教育不足等问题。 一、我国农民工子女教育不平等现状（一）教育资源的缺乏目前，农民工子女在城市主要通过这样三种方式求学：一是高价进入私立学校，这部分的比例非常小，只限于很少部分在城市发大财的农民工的子女。二是进入了公办学校。绝大多数民工子
5、弟进入的是农民工子女简易学校，即民工学校。民工学校，产生于中国20世纪90年代的一些大城市（如北京），是指非经政府出资设立，而由市场机制作用，在中国户籍管理制度制约下（城市里的社会资源并不对等的向农民工开放）解决农民工子弟不能完全接受政府投资所办学校的义务教育的困难，于城市与乡村的结合地带形成的条件简陋、设施不齐全的简易流动学校，它并没有得到政府的认可，相反被界定为非法（往往是取缔的对象），从法律主体地位来说是不具备相应的权利能力与行为能力的，不具有法人的主体资格。由于这一特殊身份，政府对农民工子弟学校的态度在默许、取缔之间几经变化。国家为城市提供了较完善的公共教育资源，而农村及农民工学校的教
6、育资源匮乏，倍受媒体关注的北京行知学校(农民工子弟学校)因未交齐房租，遭遇“封校”，750名学生不能进校。据媒体报道仅北京处于义务教育阶段适龄农民工子女近24万，其中公办学校就读的有18万，其他近6 万由农民工子弟学校接纳，但不协调的是农民工子弟学校较之公办学校普遍存在设施简陋、师资不齐、环境差、安全隐患多，提供的教育服务很难达到国家规定的要求和标准。农民工子女教育被排斥在城市和乡村的教育体制之外，被迫以自发的市场化方式（窝棚学校，黑户学校等非正规性边缘教育市场）解决，而市场化教育的提供和有效需求都处于严重匮乏状态，造成了农民工子女受教育权利的缺失。 （二）户口障碍造成入学难中国的户籍制度是在
7、特定的历史条件下形成的。长期以来，户籍制度一直扮演着维持社会稳定、平衡城乡发展、控制人口，以及协调社会资源分配的角色。1979年以后，户籍制度限制人口流动的功能开始不断弱化，农民虽然可以“自由”进入城市，但是户籍制度依然对农民的身份、就业、教育、生活水平等起到钳制作用。农民工子女上学难问题即是受户籍制度及我国义务教育体制“分级办学、分级管理”双重影响的结果，没有现居住地户籍或离开户籍所在地的适龄儿童在现居住地无法得到同等的受教育机会。 （三）家庭教育的断裂和缺位一个孩子的健康成长离不开学校与家庭的配合，而对于民工来说没有足够的时间、精力以及能力辅导孩子，其子女的教育主要依靠学校教育。因为没有良
8、好的家庭教育和良好行为的培养，缺乏个人修养，自我保护意识差，面临严重的生命、健康安全隐患。尤其是女孩子，更容易成为来自自然的、人为伤害的侵害对象。据调查表明家庭教育处在严重的功能缺位状态，是造成农民工子女心理问题的重要原因。（四）学生边缘化的感觉强烈随父母在城镇的农民工子女，就学条件差，有相当一部分在简陋的打工子弟学校读书，既未能融入城市社会，又难以回归农村社会，对自己的身份无法定位，导致他们逐渐认识到自己被主流社会排斥在外，产生边缘化的感觉，自律性差，容易发展成为漂泊的“游民”，如果不能及时得到应有的教育与公平的待遇，那么，不久的将来，在许多城市里，将会出现一支数量庞大的新文盲大军，他们从小
9、在城市边缘生活，是在歧视与排挤中长大的城市“二等公民”，他们将形成新的严重社会隐患。（五）学生流动性大，辍学率高农民工进城务工具有就业不稳定、住所不固定的特点，对孩子的成长和学校质量的要求大多不高。由于城乡经济条件不同，城市在办学条件、教师素质、办学水平等各方面均优于农村，以至于同一阶段城乡学生的教育水平存在客观差距。又由于农村各地的经济条件不同，教育条件不同，出现地区间孩子的基础有好坏差别，造成部分民工子弟作为插班生学习吃力，辍学率高。另外由于民工大多来自文化落后地区，观念保守，科学文化素质不高，对教育的重视不够，加之市场经济发育不成熟，社会分配不公，“脑体倒挂”以及教学内容脱离实际等现象的
10、存在，使一些民工家长感到“书包翻身”无望，普通教育于提高家庭经济收入无补，一些家长选择了让孩子从事赚钱容易的家庭手工业、副业或外出打工，辍学现象严重。二、农民工子女教育不公平现象的根源农民工子女教育不平等现象的原因是多方面的，具有客观的必然性。既与民工就业权不平等和现行户籍制度息息相关，又有对基础教育承担问题的认识原因，还与历史的城乡基础教育差距有关系，而民工就业权不平等是根源。（一）民工就业权不平等我国宪法第四十二条第一款规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”。平等就业权是公民的一项基本权利，它是指公民不分其性别、种族、血统、年龄、宗教、信仰、政治观点和社会出生等，都享有平等的就业机会
11、与相关的工作权利。相关的工作权利包括取得同工同酬的权利、劳动安全的保障、获得社会保障的权利、休息的权利等。平等就业权不是单一的权利，而是权利束。就业权的不平等而引发待遇的不等，择业的不自由，同时还包括教育的不平等，其中包括民工再教育的不公平及其子女教育的不公平两方面。虽然宪法与劳动法中都对平等就业权有所规定，然而均只是概念性的，可执行性较差。正是由于各种社会原因，已人为地造成了民工就业权的不平等。在城市中脏活、重活、累活都是民工在干，他们所从事的大多是建筑、清洁、家政服务业，处在较底层，而且大多是零工，很少签有长期合同，相应的更不可能有用人单位为其交纳各种保险。工作无保障，民工的流动性很大，这
12、就直接造成了民工子女的流动。从教育的连续性和孩子的适应性来看，次数多了会造成孩子学业的耽误和心理的伤害。（二）户籍制度剥夺农民工子女的平等受教育权现行户籍管理制度是在上世纪50年代建立起来的，将我国划分为城市和乡村的二元社会，将中国人划分为“农业户口”和“非农业户口”两个群体。“二元”户籍制度，给城乡之间带来了巨大的经济差异。我国1954年宪法中曾规定有“迁徙自由”，后来由于计划经济时期逐渐确立了城乡二元分割的体制，致使“迁徙自由”没有被以后的几部宪法所确认。我国长期以来实行的户籍限制实际上是一种人身歧视，就业的歧视、社会保障的歧视、教育的歧视都与户籍歧视相联系。农民进城后,就业、社会保障、婚
13、姻等方面被基本排斥在城市之外。在农民工子女入学时，就因为缺少一个城市户口，所以手续繁琐、费用偏高等。平等受教育的权利由于旧的户籍制被剥夺了。（三）对基础教育承担问题的认识误区义务教育是强迫教育也是国民教育，即使在市场经济发达国家义务教育也是国家行为，即政府有责任担负起提供有利于儿童入学的各种条件及机会，人民也同时享有平等的受教育的权利。在目前旧体制无法适应新的社会转型时，国家必须主动负担及统筹起全民义务教育的责任。特别是中央一级的教育投入与财政转移支付必需向弱势人群的子女倾斜。为流动人口子女创造接受义务教育的机会，是政府行为，不是一个地区的教育部门所能够解决的，它不仅涉及到公安、物价、工商、计
14、划生育等相关政府职能部门，还涉及流入地政府与流出地政府的相关部门。国家不能将流动人口儿童教育的责任推给地方政府，也不应该采取放任自流的态度，将流动儿童义务教育的责任推向市场。在财政问题上,城市政府的定位是对现有城市居民提供福利保障。对于进入城市的外来企业、外来员工,政府虽然征了税,却并不向对方提供公共产品。地方政府不能以“分级办学，分级管理”为由，以财政的原因推卸对外来人口子女上学的责任。应该对他们的子女教育采取一视同仁的态度。 （四）城乡基础教育差距 “生产力发展水平落后，社会经济发展水平低且不平衡是我国教育不公平现象的主要原因之一。”我国长期以来重视高等教育，轻视基础教育的指导思想是我国教
15、育不公平现象的原因之一。由于基础教育投资划归地方，而各地的经济发展不平衡，教育投入差别很大，国家又缺乏足够的资金给以平衡和补贴，进而造成城乡之间、区域之间基础教育不公平现象。东部沿海地区等经济发达地区，政府和家庭有条件增加教育投入，改善教育教学条件，教育的发展又促进了经济的发展，经济的发展又为教育提出了更高的要求，有力地促进了教育质量提高。而西部地区经济欠发达，政府教育投入有限，人民生活较低，正常的收入一般只够用于维持家庭基本生活，从而造成家庭教育投入力量不足，学校的办学条件有限，接受教育的人数和受教育程度偏低，这又反过来制约和影响了经济的发展，形成恶性循环，最终造成了经济发展水平教育发展水平的相互制约。三、解决农民工子女教育不公平问题的建议正视我国目前存在的农民工子女教育不公平问题,目的在于找出切实可行的措施，力争尽早解决农民工子女教育不公平问题，以最终实现基础教育阶段的教育公平。（一）健全法制，保护民工平等就业权和再教育权1.完善宪法权利，细化相关法律条款构建多层次立体化的法律保护体系，并针对教育弱势群体制定倾斜保护制度。对其自身权利的保障不应仅仅局限于普通法律，更应通过宪法，使宪法所确认的各项基本权利得到全面、充分的实现和保障，使宪法真正成为“权利保障法”。宪法
