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1、城市公益性用地及其价值评估 作者： 日期：城市公益性用地价格评估研究刘卫东 陈佳骊 严伟 黄郭城 摘要与告白 城市公益性用地由于主要通过政府无偿、无限期供给以及交易少等因素，其价格评估的问题没有受到过人们的关注。本文试图从公益性用地的特点和作用功能出发，来对城市公益性用地的外溢经济效益进行合理的确定，并通过适当的价格评估方法来全面揭示城市公益性用地的公平市价,从而为科学和有效地开展城市土地资产经营提供理论依据。 公益性用地指公益事业和公共设施建设用地。城市公益性用地主要包括：国家机关、人民团体办公用地；交通、水利等公共设施用地；城市给排水、供电、供气、供热、邮政、消防、环境卫生设施和城市广场、
2、公共绿地、公园、名胜古迹、革命遗址等公用设施用地；公共文化、体育、教育、科研、医疗卫生、社会福利等公益事业设施用地；军事设施、各国驻华使领馆用地以及宗教设施、监教场所和公益性公墓、殡葬设施等特殊用地。一、城市公益性用地的特点(一)公共性和外部性公益性用地的本质属性是一种公共产品和准公共产品，即符合萨缪尔森所定义的“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。公益性用地具有非排他性和非竞争性。对于私人产品，产权一旦确定，便决定了所有者对产品的所有权。拥有所有权的个人可以独享产品给他带来的效用。然而，对于公益性用地而言，排斥能力要么在技术上无法实现，要么排除的成本可能非常高，有些
3、纯公益性用地还具有消费的非拒绝性，比如国防军事用地，它所发挥的效益覆盖整个国家的全体公民，只要你在该国领土内就无法不享受这种公共产品。公益性用地的非竞争性是指在一定范围内，任何人对某一公益性用地的消费都不会影响其他人对这一产品的消费，而且新增他人的消费的边际成本为零。外部性是指“一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有通过货币或市场交易反映出来”。公益性用地的外部性是比较明显的，比如政府兴建开放的绿地和广场空间，使得市民获得休闲的场所，也使得周围的房地产升值，但这种作用并未得到货币补偿。公益性用地的正外部性问题可以变成如下的表述： MC=MBA+ MBj其中，MC
4、指A进行公益用地开发时所支付的边际成本，MBA指A从中获得的边际私人收益，而MBj则是指该公益用地利用行为产生的正外部性给其他人j带来的额外边际收益。通常，公式的右边被称为边际社会收益，MBA则被称为边际私人收益。1.组织构成的系统性所谓系统，就是指由一定要素组成的具有一定层次和结构，并与环境发生关系的整体，系统具有集合性、相关性、目的性和环境适应四个主要属性。从系统科学角度看，城市公益性用地是由相互作用和相互依赖的空间要素组成的，具有一定的层次、结构和功能，处在一定社会环境中的复杂人工土地利用体系。它是一项需要政府推动、社会公众参与、经济基础作为后盾、科学技术为导向的庞大的工程，并且随着社会
5、的发展，而越来越趋于复杂。1978年的马丘比丘宪章提出，城市是一个有机组织，城市中人与人之间存在多方面的联系，人类的活动要求流动的、连续的空间，规划、建筑和设计应该努力去创造一个综合的、多功能的环境，而不是一味追求分区清楚。公益性用地和经营性用地是社会各种关系在土地上的投影，承载不同的活动，相互联系，共同发挥整体功能。试想一个充满写字楼和百货商场而没有公交系统的CBD、一个没有学校的大型居住区、一个孤立在荒郊野林的政府办公大楼，这样的城市如何能运行呢？公益性用地与经营性用地之间在功能上是互补的，不可分割的。出于功能上的相互需求，任一给定城市区域内相关的土地利用经常集聚地出现，并能决定邻里的土地
6、利用特色和物质环境。例如，高等学府集中的文教区往往又是高科技园区，比如以美国斯坦福大学为主导发展起来的“硅谷”科学工业园区，以麻省理工学院，哈佛大学为核心的波士顿科研中心，以及英国的剑桥科学园，日本的筑波科学城，北京的中关村，杭州城西的高新技术开发区都是以大学为中心，以高新技术产业群为基础形成的产学研结合的科技发展基地。公益性用地与经营性用地也存在着相互依存，相互促进的关系。城市经营性用地的扩张，必然导致城市公益性用地增加。城市公益性用地增加，也能够促进投资环境的改善，吸引更加多的外来资金投入，也使得城市城市经营性用地扩张。 2.空间利用的垄断性空间垄断是指土地使用者凭借其拥有的土地权利或者地
7、租支付能力而对于城市优势区位的垄断控制。也就是说，任何一块城市建设用地，如果它确定为城市公益用途，它就排除了个人和企业的占用可能，不能为其他用途所使用。西方学者在进行空间经济分析时，一般把空间垄断看成是资本主义市场条件下空间竞争过程的最终结果。土地作为一种稀缺资源，其供给是缺乏弹性的，一定区域内，可供开发的土地总量总是有限的，公益性用地必然会减少可开发经营性用地供应，两者的竞争关系是普遍存在的。新古典主义学派的代表人物阿隆索分析了区位、地租和土地利用之间的关系，即在完全竞争条件下，城市土地在不同用途使用者中进行分配是遵循“最高租金原则”的，即由愿意支付最高租金者使用。城市公益性用地般要具备足够
8、的产品和服务规模，达到必要的规模经济效益，并多在政府的规制调控体系下运行，其空间垄断形成是由于公众利益保护和城市社会经济发展的现实需要而确定的，是政府和社会对于城市土地利用结构优化和土地资源合理配置的空间功能选择。它和经营性用地是由于不同的土地用途，其经济产出能力不一样，经济效益好，地租支付能力强的用途，在城市空间竞争中形成的垄断性占有完全不同。3.市场价值的隐含性一般说来，经营性用地可以通过对项目的财务评价、国民经济评价和社会评价来衡量。若项目财务评价的净现值远大于0，并高于全社会投资的平均报酬率，国民经济评价和社会评价的净现值大于0，则说明该项目就经营者而言是有利可图的，其土地开发利用主要
9、是以盈利为目标的，可列为经营性项目。如果项目财务评价的净现值小于0，财务上不可行，国民经济评价和社会评价的净现值远大于0，则说明该项目就经营者而言是无利可图的，它不能列为经营性项目，只可称为公益性项目。若项目财务评价的净现值略大于0，并低于全社会投资的平均报酬率，而国民经济评价和社会评价的净现值远大于0，则说明该项目主要是服务于国民经济和社会发展目标的，盈利非其主要目标，也可列为公益性项目。如果项目财务评价的净现值远大于0，财务上很可行，国民经济评价和社会评价的净现值小于0，则说明该项目就经营者而言是暴利的，但是，它对国民经济和社会发展是有损的，这类项目的发展是不准许的，它不能列为公益性项目，
10、也不可能成为经营性项目。城市公益性用地的价值依存于经营性用地，是通过经营性用地的效益提高来实现的。城市公益性用地主要是根据其土地利用的功能划分的。城市公益性用地是保证城市存在和发展的不可或缺的物质载体，为社会利益服务，包含促进社会平等、提高经济运行效率、增进公众福利和引导城市可持续发展的多重目标，带有明显的福利价值倾向。城市公益性用地严格地讲是相对于非公益性用地而确定的，它并不一定就是不盈利的。而是因为城市公益性用地的经济效益外溢性明显，特别是城市公益性用地的社会效益和经济效益难以为人们所认识，或者由于非排他性，而使得城市公益性用地的收益难以实现，而往往出现经济亏损，其土地利用具有非营利性或者
11、营利很少。这样，城市公益性用地便成为了相对于经营性用地而确定土地用途。城市公益性用地多由政府以划拨方式供给，是国家对于其土地开发投资的外部经济价值、社会价值和生态环境价值的合理补偿。对于少数具有盈利能力的公益性项目，政府仍然以划拨方式供给，则主要是对于该类事业发展的激励，使之能够更快发展，对国民经济和社会发展做出更大的贡献。二、城市公益性用地的功能(一)经济功能城市公共物品的供给，会对整个国民经济产生强大的乘数效用，从而刺激总需求，带动城市各个产业的发展，促进经济增长。以城市基础设施的投资为例，美国的经济学家戴卫.阿什奥尔研究并测算了基础设施对经济发展的直接效应，结果发现公共基础设施投资每增加
12、1美元，国民生产总值将增加4美元。城市公益性用地还能产生巨大的集聚效益，对周围一定区域产生很强的吸引力和辐射力，成为信息交流、消费服务、物质生产的节点和基地。根据以足投票理论，哪个城市政府有效地提供了符合人们偏好的公共物品，哪里就会有较多的人口流入，那么，具备良好公益设施的城市无疑能吸引到更多的人才、资金，作为经济发展的推动力，增强竞争优势。城市公益性用地有的本身就能直接为城市创造财富，比如风景名胜区。南斯拉夫的滨海城市杜布罗夫尼克，一年游客50万，旅游业成了市民衣食之本，资本就是“城市博物馆”那座长宽不到一公里的旧城。另外，开敞空间等自然公益性用地也可以作为保留用地，为城市增长预留发展空间。
13、可以节约城市发展的未来投资。根据城市公益性用地的竞争性与排他性，对于城市公益性用地的特点和盈利能力也可以从表1来进行理解。表1 城市公益性用地的特点和盈利能力特性排他性非排他性竞争性私人产品1排他成本较低2有私人生产3通过市场分配4通过销售收入融资经营性用地拥挤性产品1产品利益由集体消费但受拥挤约束2由私人或直接由公共部门生产3由市场分配或直接由公共预算分配4通过销售收入融资（如使用费）或通过税收筹资提供拥挤性产品的公益性用地（公共绿地、广场用地、共有资源）非竞争性俱乐部产品1含外在性的私人产品2私人企业生产3通过含补贴或矫正性税收的市场分配4通过销售收入筹资提供俱乐部产品的公益性用地（收费的
14、高速公路用地、学校用地、医院用地）纯公共产品1很高的排他成本2由政府提供3通过公共预算分配4通过强制性税收收入筹资提供纯公共产品的公益性用地（军事国防用地、国家机关用地） (二)社会功能城市是人类社会和经济发展的产物，是人类居住聚落的高级形态。在每个城市，人、社会生活和公共空间三者之间存在着紧密的联系。城市公益性用地成为城市经济和社会发展的支撑，是市民生产和生活的公共舞台，也是城市居民获得社会服务，进行社会交往和自我学习的主要场所，是提高城市品位和市民素质的形象窗口。城市公益性用地的合理配置不仅可以提高城市经济发展的效率和城市居民的生活质量。它作为一种国民收入再分配的手段，也可以促进缩小贫富差
15、距，为社会提供公平享受福利的机会，保障居民的基本权利，促进城市社会和谐发展。(三)文化功能所谓文化，从广义上说，是指人类改造自我、改造自然的一切活动及其获得的成果，它标志着人类的进化过程；而狭义的文化是指精神生产活动，是观念的上层建筑，它既包容于社会系统之中，又相对独立于政治、经济领域之外，是一切精神活动的总和。公益性用地的文化功能就是指它能提供某种精神产品，使人们获得一种精神上的愉悦和美的享受，展示城市的精神和韵味，体现绿色和生活的人文关怀新理念。公益性用地的建设与民族文化传统有重要关系。对比东方城市和欧洲城市的城市空间机理，我们会发现民族文化的不同造成城市空间的外在差异很大。宗教对于欧洲中世纪的城市公益性用地的建设乃至城市形态的发展起着相当大的决定性作用，而在现在对于宗教力量强盛的一些国家仍然有非常重要的影响。中东地区伊斯兰城市，发展深受宗教因素左右，表现出的空间结构也带有强烈的宗教烙印，其古老的城市中心起源于清真寺及其修建的医院学校公共设施商店等，城市
