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1、新时期我国乡镇管理体制改革的历程与思路 “?。 ?一?本雷同。 这样势必容易造成机构臃肿?冗员太多?财政压力增大。 第二?行政层次过多。 中国的现行地方行政区划建制一般有四个层级?即省一市地州一县一乡镇?而西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构一一区公所。 东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设置管理区?有的称工作区?或办事处?形成了五级管理层?管理层次之多居世界之首。 行政管理学认为?行政层次越多?信息失真越大?行政效率越低。 由于我国是一个经济比较落后、国家财力十分有限的发展中大国?地方行政区划应与经济社会发展的水平相适应?其地方彳亍政组织和层级应控制在一个合理的范围。 针对我国
2、省少、地?市?县乡?镇?太多的实际?应当增加省缀建制?撤消地级建制?适度扩大县级区域?合理合并乡镇?同时有步骤、有组织地并村。 这样做?可以间接地提升人口和经济规模?实现财政规模的扩大?同时通过合并实现机构和人员的精简?既可降低成本?缓解财政压力?又可为乡镇体制改革的深化奠定基础。 改革党的组织机构?合理界定党政权力。 我国不但是单一制国家?而且是一党执政、多党参政的国家。 在基层政府设置党的组织系统?是我国政权结构的一个特点。 中国共产党执政后?因历史的惯性以及当时形势的需要?党特别重视基层的组织建设。 中华人民共和国建立不久?就在乡镇普遍建立了党委。 为了便于上级党委领导?乡镇党委建立了与
3、上级党委一一对应的党的机构?使之成为一级机构较为健全、功能较为完备党委系统。 虽然宪法规定党的领导主要体现在政治思想和组织的领导、党章规定乡镇党委的职能是监督政府和决定乡镇的重大决策等?但是由于受国民党“党治”和原苏联模式的影响以及党委职能规定的太笼统?加之乡镇功能相对简单?造成事实上存在着“党政不分、以党代政”的现象。 其结果是机构重叠、人员过多以及党的功能得不到正常发挥。 其深层原因?就是对政党政治认识不清楚?尤其是对执政党的功能缺乏正确的认识。 历史和现实表明?政党政治之所以是社会发展的产物和必然趋势?乃是因为政党是公民监督政府的工具?是民众与政府联系的桥梁。 政党的任务是把公民组织起来
4、?参与国家政治生活?公民通过政党?监督、影响政府的运作。 而不是取代国家政权?成为国家机器的一部分。 如果党事无巨细地包揽一切?党就失去了政党的功能。 然而由于长期对党的功能认识不深刻?认为党的领导就是党领导和包办一切?因此在加强党豹领导口号下?乡镇党委成为名副其实的国家权力机关和国家行政执行机关的结合体。 改变这种状况唯一出路?就是具体明确党政的职能?合理设置基层党的组织机构。 对于乡镇来说?党组织的功能主要体现在政治思想上领导?体现在对政府的监督上。 其机构的设置也应切合基层实际?不能与上级搞对口设置。 最理想的乡镇党组织是实行党代表制度?建立隶属县级党委的办事机构?主要负责县级党委的委办
5、事项、管好党务工作和协调政府与人大的关系。 在农村实行村党支部与村委会合二为一?废除党支部和村委会分设的做法。 党支部和村委会合并并不是取消村民自治?而是为了加强和发挥村民自治的作用。 通过选举?被选举为村民委员会成员的党员同时兼任党支部成员?不是党员的村民委员会主任积极培养发展其为党员?支部书记临时由政府工作人员代理。 这样做?由于有村民代表大会和村民选举两项制度的制约?党员既能发挥模范带头作用?又能使村委会积极对选民负责?从而能够更好地履行村民委员会的作用。 明确政府的职能?实行事权、财权相统一。 政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。 虽然宪法已明确乡镇政权是我国五级政权体系中的组成
6、部分?预算法也规定一级政权、一级财权?但乡镇财政的职能到底有哪些?一直没有得到很好的解决?职能的模糊不仅导致了不同的认识和实践?也是乡镇财权和事权不统一?财权在上?事权在下?财权制约事权一类不正常现象的重要根源。 从公平的角度考虑?乡镇财政的职能可分为两类。 第一类为基本职能?该部分职能是为本地居民提供的基本公共品和服务。 不考虑经济发展水平和居民收入水平?目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平为目标。 第二类为扩张性职能?该部分职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。 它包括两部分?一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务?另一部分是随着经济发展水平提高要求提供的公共品
7、和服务。 根据上述职能定位?不难发现目前乡镇政府的社会公共服务职能?明显过重。 因此?乡镇财政最主要目标之一?是要保证所有基本职能的履行。 在此基础上?根据当地经济发展需要和居民偏好?履行部分扩张性职能。 保证上述目标的实现?必须做好两项工作?首先完善财税收支制度。 为履行乡镇财政基本职能目标?确保公共部门主要职责像基础设施建设、基本生活保障以及基本公共产品提供的实现?完善财税收支制度是根本。 分税制的实行?的确为国家掌握必要的财力?进行经济建设、宏观调控做出了巨大贡献。 但也不可否认?由于与分税制配套的制度始终没有得到完善?产生了收入上移、支出下移?上边财力占大头、下边特别是乡镇财力匮乏的现
8、象。 为避免这种现象的持续或恶化?中央要着重完善转移支付制度?解决现行转移支付制度存在的规范性与分税制的协调性、力度不够等一系列问题。 完善转移支付制度?在目标上?首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。 在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点?以有条件转移支付相配合?以特殊转移支付作为补充的复合形态?转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。 测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题?且一般仅包括经常性支出需求?不包括资本性项目需求。 其次要加强财源建设。 由于地区收入不平衡、个人收入差异、贫富悬殊较大、贫困入口较多?加上国家财力有限?减免农业乡镇的一切税收既不
9、可能也不现实。 在逐步减免农业税的同时?应借鉴国外的经验?在农村开设新的税种?以促进农业地区经济社会协调发展?尽量减少贫富差距。 要知道中国历史?有不患寡而患不均的传统?特别是全面建设小康社会的阶段?协调发展更为重要。 如果我们一味地宣传社会主义本质和优越性是共同富裕?而现实中我们政府不采取得力措施促进共同富裕?贫富、城乡差距越来越大?时间长了势必影响和谐社会的建设。 发展民主政治?改革选举制度。 民主合作型的现代政府治理模式的最主要特征是民主基础上的合作。 民主是合作的前提?合作是民主上的合作。 如何才能实现民主合作?以选举制度改革为突破点?落实农民的民主权利?调整乡镇权力的授予渊源?是发展
10、好民主合作的关键。 关于选举在民主政治中的作用?当代两大民主理论程序民主论和实质民主论都有各自的主张。 前者认为程序是一种过程或一种程序?个人的自由平等权利只有在这种程序中才能实现?程序对民主而言具有压倒一切的重要性?因此亨廷顿认为“选举是民主的本质”。 ?后者认为“民主是一种保障个人权利的政治状态?程序对于民主政治而言并不是最重要的?最重要的是个人权利的实现”。 “尽管实质民主论与程序民主论之间存在着这样那样的分歧?但实质民主论也不否认选举在民主政治中的地位?只是认为选举是实现民主政治的有效工具。 综观古今中外?不论是原始民主还是现代民主、直接民主还是间接民主?选举在民主中占有十分重要的地位
11、。 社会主义民主实践也证明?选举是实现社会主义民主不可缺少的工具。 虽然“选“?亨廷顿?第三波铷世纪后期民主化浪潮?上海三联书店?年版?第?页。 俞可平?权利政治和公益政治?社会科学文献出版社?年版?第?一?页。 举并不是民主政治的本质?但自由、平等、公正的选举?却是民主政治的根本工具。 选举的真实程度?是衡量民主政治发展程度的重要标志。 没有选举?也就没有任何民主政治。 作为一个人民民主的国家?我国就比较重视人民的民主权利?新中国成立之初就确立了人民主权原则和普遍选举原则。 经过多年的探索?其相关法律体系较为完备?选举理论与内容也不断丰富。 从法理上说。 我国的选举理论是相当丰富和比较先进的
12、?但从实践上看?效果很不理想?现实与理论差异很大。 在这方面?在基层特别是乡镇更是突出。 宪法规定许多权力没有得到实施、保障。 例如?乡镇直选人大代表的规定?在许多乡镇流于形式?党委、政府“指选”现象普遍存在?乡镇领导人差额选举的规定?由于事实自上而下任命制存在?差额选举或成为“陪选”或变相成为等额选举。 对此?群众称之为?“上面定名单?下面画圈圈”?“选举是借我们的口?用我们的手?我们的意志哪里有?”不按程序选举搞暗箱操作?代表权利得不到保障、人大活动经费不足等时有发生?这些情况的存在?造成选民积极性不高?代表的责任心不强?人大权威受到严重损害。 没有选举?就没有民主?没有真实的民主?就谈不
13、上民主权力的实施。 针对以上情况?乡镇选举制度改革势在必然。 改革乡镇选举制度?使选民真正享有自己的民主权利?投好自己的神圣一票?选好自己的代表?改革乡镇选举制度?使农民在乡镇领导人的录用上拥有更多的发言权、选择权?是制约监督乡镇权力的根本途径。 对此党的十五大指出?“城乡基层政权机关和群众自治组织?都要健全民主选举制度?实行政务公开和财务公开?让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业?对干部实行民主监督。 国这说明?在党的政治体制改革蓝图中?乡镇选举制度的改革具有十分重要的位置。 从选举方式的角度分析?乡镇选举制度由两个方面组成?一是乡镇人民代表大会代表的直接选举制度?一是乡镇人民政府首长
14、的间接选举制度。 针对选举出现的问题?结合民主政治的方向?乡镇选举应在坚持现有制度资源的基础上?改革乡镇选举制度。 一是认真实行乡镇人大代表直选制度。 党的十五届三中全会指出?“乡级民主建设是农村基层民主的重要组成部分。 要坚持和完善乡镇人民大会代表的直接选举制度。 乡镇人民代表大会要认真履行法律规定的各。 王中汝?政治发展视野中的乡镇政权改革研究?吉林人民出版杜?年版?第?页。 江泽民?高举邓小平理论伟大旗帜?把建设有中屋特色社会主义事业全面推向二十。 世纪?十五大?三?来重要文献选编?上?中央文献研究室编?人民出版社?年版?第?页?项职权”。 要充分借鉴村民委员选举制度资源的基础上?严格履行选举程序?把公开竞争、秘密投票等民
