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1、审计发论文：论我国审计法目的条款之完善摘要现代社会中的国家审计制度的功能已经超出了单纯“查账”、“鉴证”等技术工具的角色,实质是通过专业性权力监督机制实现公民知情权、监督权与政府公权力良性运行之间的有效互动,其宏观政治意义已经不再局限于“廉政建设”的语境,而具有更为广阔的内涵。我国审计法应当反映我国审计制度理论与实践的变迁,充分表达审计制度的价值功能和社会作用。应当站在宪政的高度审视审计制度内涵的新变化,科学地设置审计法的目的条款,表达审计法的立法宗旨,以保障审计法体系的和谐,推动我国法治进步。关键词立法;审计法;宗旨引言:问题的提出中国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的多级并存、多类
2、结合的立法权限划分体制,我国特定的部门法一般在形式上都表现为一个规范数量众多、层次多样的庞杂的规范体系。在审计法领域,以审计法宪法规范为核心的审计法规范体系就包括了众多的内容,国家立法机关和各级审计机关每年的各类审计立法数量极大,仅1989-2004年间的数量就计达1226件。数量繁多的审计法律规范是社会生活日益复杂、审计工作内容迅速发展的实际所需,不过其中也迫切需要在审计立法中设置科学的目的条款予以统领,以保证审计法律体系的和谐、统一及完整。审计法的目的条款在审计法律制度中举足轻重,在审计法实定法体系内,它维系着整个体系的协调统一,通过对审计法立法宗旨的科学表达,体现审计法自身的特点和价值追
3、求。立法宗旨是各国在某一个领域进行立法时希望达到的目的或价值追求,一般通过目的条款予以载明,世界上各个国家,即使是那些判例法国家也十分重视立法目的条款的合理设置,以明确立法的宗旨。“长期以来,英国那些重视改进成文法起草质量、追求立法完美的法律专家极力主张,一部法律最好在一开始就用专条明确阐述该法的立法目的与立法原则。事实上,这些专家的主张得到了立法和法律解释实践的鼓励。”1在审计法实定法体系之外,审计法的目的条款又是连通审计法和社会价值观的中介,折射出一定时代的社会价值观对审计法的要求。在法的运行过程中,当法律实践和法律文本之间出现缝隙和冲突时,法的目的条款可以予以调和以维持法律秩序的良性发展
4、。因为,实际的法律过程总是会受到政策和公认的社会理念所指导,这些政策和公认的社会理念旨在实现某种明确的社会、经济或意识形态等方面的目标,这样,在稳定的法律体系、精确的规则和具有相对宽泛、易变性的政策和公认社会理念之间需要有一个连接点,实定法内的目的条款正好起到这个作用。审计法律体系通过目的条款实现与社会价值目标的相互连接,保持审计法与整个社会主义法律体系和社会理想的有机统一。因此,在我国的审计法立法中,科学设置审计法的目的条款,阐明审计法立法宗旨是完善审计法律制度的要务,但由于审计法专业性很强,我国的审计制度实践历史相对较短等原因,该问题并没有得到足够的重视,对其进行深入研究并探寻解决之道也就
5、成为本文的写作目的。一、审计法目的条款的应有品格任何一个部门法都是关于特定社会生活领域的规则体系,法律条文是其基本要素,“没有法律条文,就没有法”。248繁密的法律规则条文必须形成一个有机整体,其中法的目的条款具有极其重要的地位,因为,制定法的传统观念一般强调法律体系在逻辑上的严密、完整和自足,其间,法的目的条款构成法的灵魂,它指明立法价值取向,指导人们构建法的基本框架和具体制度,规范着全部法条,并指导着人们的司法实践活动。从法解释学的立场来看,具体的法律规则一般具有很高程度的精确性、具体性和明确性,因而,往往指涉有限,当不同的法律规范之间发生冲突或有疑义时就需要进行法律解释。最基本的法律解释
6、方法就是探究法律之规范意旨的狭义的法律解释针对法律文本进行的解释,目的解释就是其中之一。目的解释方法尤其是依某法之整体目的为依据进行的解释,可以保障法的安定性与统一性,“在英国和世界上多数国家,对目的解释法的重视程度已经高于对字义解释法的重视。如果法律文件中包含了对立法目的的明确表述条款,则对法官解释法律大有帮助。”3所以,法的目的条款无论是在理论,还是在实践两个层面都具有极其重要的意义。各国审计立法一般都将目的条款置于篇首地位。英国1983国家审计法开篇规定,制定本法的目的旨在通过规定主审计长任命及其地位,成立公共账目委员会和国家审计署,并制定促进政府部门及其他机构、团体使用公共资金的经济性
7、、效率性和效果性的新规定,加强议会对公共资金支出的控制和监督以及相关目的。4260加拿大审计长法开篇规定,“本法是关于加拿大审计长公署和对可持续发展监督并报告的法律。”美国1993年政府业绩和成果法案开篇规定,本法案的目的是: (一)通过让联邦机构对实现项目目标切实负责,提高美国人民对联邦政府能力的信心; (二)选择一些试点项目实施项目业绩改革,即设定项目目标,根据这些目标测定项目业绩情况,并对外公布其进展情况; (三)通过提高对项目执行结果、服务质量和消费者满意程度的关注,改善联邦项目的效果和公共责任; (四)通过要求联邦管理者做出实现项目目标的计划和向他们提供有关项目结果和服务质量的信息,
8、帮助他们改善服务的质量; (五)通过就联邦项目和支出是否达到法定目标和相对的效率和效果提供更为客观的信息,提高国会的决策水平;(六)改善联邦政府的内部管理。4339-340进而,各国立法围绕审计法目的条款,依据科学的方法,借助逻辑手段,按照内在规律,层层推导,逐步展开,构成严谨的逻辑系统,形成组合有序的审计法律规范体系。审计法的目的条款必须具备一定的特征: (一)适当的抽象性和概括性,以别于高度精确、具体和明确的规则条款,足以扮演通往政策和公认社会理念之“管道”的作用,实现社会核心价值观对审计法的指导和约束。(二)对本法立法宗旨的概括应当具有一定的涵摄功能和预见功能,能概括和指导本法所涉及到的
9、各个具体领域,容纳、预测和指导法的发展。(三)体现实定法自身质的规定性,具有法律科学用语的严谨品质。“法律语言最好是确切的、简洁的、冷峻的和不为每一种激情行为所左右。”使得实定法体系能够“用合适的语词模塑出一种世界经验,把人类的共同生活调控到有秩序的轨道上”。5293二、我国审计法目的条款中的内在紧张关系1995年1月1日起实施的中华人民共和国审计法第1条规定,我国审计法的立法宗旨是:“为了加强审计制度监督,维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济发展。”1995年7月19日起实施的中央预算执行情况和其它财政收支的审计监督暂行办法第2条规定:“审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情
10、况进行审计监督,维护中央预算的法律严肃性,促进中央各部门严格执行预算法,发挥中央预算在国家宏观调控中的作用,保障经济和社会健康发展”。2006年修订的中华人民共和国审计法第1条,将我国审计法的立法宗旨规定为:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。”2010年5月1日起实施的中华人民共和国审计法实施条例第2条规定,“审计法所称审计,是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”可以看出,我国审计法在演进过程中
11、始终体现了现代社会国家审计制度价值功能多元化的发展特征。首先,国家审计制度微观、直接的制度功能是监督国家财政资金使用。这体现了国家审计制度在立法宗旨上的个性特征。韩国宪法第99条规定:“监察院每年对年度财政预算收入、支出的决算进行检查后,向总统和次年度国会报告结果。”德国基本法第114条规定:“联邦审计院审计预算的执行和非预算资金的管理、经济效益性和合法合规性,其成员拥有与法官相同的独立性。联邦审计院每年要向联邦政府、联邦议会两院提交报告”。437、114通过审计监督国家财政资金使用的目的并不仅仅是消极地维护国家财政经济秩序,还包括积极地保证财政资金使用效益的提高,我国2006年中华人民共和国
12、审计法修改时,将“提高财政资金使用效益”规定为审计法的目的,丰富了国家审计制度的内容,提升了国家审计制度的层次,还为今后开展政府绩效审计提供了直接的法律依据。其次,“保障国民经济和社会健康发展”拓展并取代“保障国民经济发展”,体现了国家审计制度应有的宏观价值功能。再次,“促进廉政建设”体现了国家审计制度的权力监督功能。国家审计制度多元化的价值功能形成了一个有机的整体,并体现出自己的特色。审计法通过“加强国家审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益”的方式,实现“保障国民经济和社会健康发展”的制度追求,从而区分于其它部门法类似的价值追求。从权力监督角度而言,几乎所有公法部门都以不同方
13、式涉及到了权力监督,但是国家审计制度在权力监督上具有独特的视角,著名政治学家EA里斯(EARees)在苏联的国家控制一书中曾深刻指出:“所有政治体制研究的中心是国家性质的问题,而国家研究的中心则是控制和经济责任问题。”6任何政治和社会生活中的分权和制衡,假如剥离了其应有的经济内容就变得没有任何实际意义,甚至显得滑稽和虚伪。国家审计制度正是借助具体的专业知识对履行国家经济、社会和政治职能所必需的公共资源进行必要的法律监督实现权力监督的。这种监督是宪法和法律设定的基本权力,同时也是我国社会主义公有制条件下的基本经济制度和政治制度的必然要求。然而,在我国审计法目的条款关于国家审计制度多元化价值功能的
14、架构中仍然存在着一定的不协调(或紧张)。美国学者塔尔科特帕森斯(TalcottParsons)认为,特定系统的各个组成部分之间变化程度和速度不同,会导致数个子系统之间相互关系的不协调,从而影响整体效果,形成结构上的内在紧张。“原因是由新情境引起的需求和既有结构中反对必要变化的惰性成分之间的冲突。”7184笔者认为,以此作为方法论来分析我国审计法目的条款所表述的审计法多元化的价值追求之间的关系是合适的,并认为,其中将我国国家审计制度的宏观政治功能限于“廉政建设”的立法表述仍有进一步改进的必要,理由是:(一)“廉政建设”的立法表述不能充分体现现代宪政文明对国家审计制度的要求。国家审计和社会审计、内
15、部审计具有不同的制度功能,它是一个国家宪政结构的有机组成部分,威廉普罗克斯迈尔(W illiam Proxmire)在美国审计总署一书的序言中,曾精辟地概括了国家审计在美国宪政结构中的地位和作用,即:“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它拥有的审计权与调查权,国会在监督和监察方面就几乎无能为力。而且,审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面用款要求的唯一机构。”8我国审计署科研所课题组2003年的一项研究指出:国家审计的范围几乎覆盖了所有的权力部门,便于发现具有普遍性和规律性的问题,从宏观角度提出改进制度和完善政策的建议,通过政策和制度的完善,实施对
16、权力的监督。因此,国家审计是对权力进行监督的长效机制,审计机关是在宪法层次上唯一被赋予经济监督权,专司经济监督职能的机构。9(二)“廉政建设”的立法表述无法容纳国家审计制度在推动政治文明进步中所具有的全部价值意蕴。“干部监督”或者说对公务员进行职务监督的职能在各个国家的国家审计制度中都存在,例如,韩国为了防止经济高速发展时期政府官员的腐败,在1963年将最高审计院和监察委员会合并,推动职务监察,保证反腐倡廉,提高行政效率。随着经济社会的进一步发展,人们对权力监督提出了更高的要求,已经超出了“检查是否犯错误式”的合规性审计范畴,不仅要检查和监督政府对公共资源使用的合法性,还要检查和监督政府对公共资源使用的效益性绩效审计。1997年德国联邦审计院审计条例第4条规定,联邦审计院的审计标准是管理工作的经济效益性和合法合规性。经济效益性审计调查的是,在所要达到的目标和所投入的资
