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1、概述据不完全统计，在中国大陆市场活跃的股权基金有568只，总募集资金额是3095亿美元。其中，外资324只，募集总额2954亿美元，占总募集金额的95%以上。本土股权投资基金发展的道路还相当漫长在金融危机的冲击之下，国内急需引导过剩的流动性来帮助进行经济结构调整和产业升级。但与此相对应的是国内的流动性紧缩的“假象”，诸多资金由于缺乏稳定流入到实体产业的渠道而 “埋伏”在银行里。2008年，时隔13年，产业投资基金的管理办法的制订工作再上路，并几度易名，几经修改，至今尚未正式出台。与立法工作的缓步不前相比，内资股权投资基金、产业投资基金蓬勃发展。在上述背景下，本文将从产业投资基金的概念入手，对其
2、特点、法律环境、设立、运作等问题进行简要介绍，最后将介绍基础设施产业投资基金的相关内容。第一部分 概念辨析和特点一、产业投资基金的概念辨析产业投资基金是与证券投资基金相对的概念。产业投资基金起源于美国。20世纪40年代末，美国出现大量新兴中小企业，“创业投资基金”形式诞生；后来，“创业”的概念扩展到“创造新企业和老企业再创业”，出现了“企业重组基金”形式；80年代传入亚洲后，又出现了专门投资于基础设施项目的“基础设施投资基金”。经过不断演变，我国形成了现在的产业投资基金概念。由于产业投资基金是一个“洋生土长”的概念，加上还没有专门法律规定正式出台，至今没有权威确切的定义。在理解产业投资基金时，
3、存在这几个容易理解不清，发生混淆的名词，主要是：产业投资基金、股权投资基金、直接股权投资基金、私募股权投资基金（PE）。下面，对这些概念及使用情况作简要介绍，以达到辨析的目的。 产业投资基金原国家计委的产业投资基金管理暂行办法（1999年提交国务院，未通过出台）将产业投资基金表述为：是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。发改委此前曾积极制订的产业投资基金试点管理办法征
4、求意见稿（2005年10月31日公布，现已停止制定）将其定义为：产业投资基金，是指对企业进行直接股权投资，由基金管理人管理和基金托管人托管基金资产的集合投资方式，投资者按照其出资份额分享投资收益，承担投资风险。发改委金融司曹文炼副司长在2006年“中国私募股本市场国际研讨会”上，对产业投资基金概念发表过他的意见。他认为“投资基金从投资对象角度，可以划分为证券投资基金和直接股权投资基金（我国通称产业投资基金）两大类，分别投资于可流通证券和未上市企业的股权”。“直接投资基金目前主要以私募方式设立，但也有一些以公募方式设立。所谓的私募是从基金所投资的对象是私募股权而非公开交易证券而言的，基金本身则也
5、是可以公募的“。“在我国，直接投资基金又被流行称为产业投资基金。这是因为，我国投资基金的实践，最早是从设立境外产业投资基金开始的”。“产业投资基金从投资对象看，除了创业投资以外，还包括企业的并购重组、基础设施投资以及房地产投资等各种直接股权投资。因此，以前我们在研究产业基金管理法规时，曾经将其划分为创业投资基金、基础设施投资基金和企业重组投资基金等类型。”那么，从上述观点中可以得出，“实际上被混淆概念的产业投资基金就是所谓的私募股权投资基金。一方面，当时是考虑到私募这个词比较敏感，不适合提。另一方面，出于监管权争取考虑，产业基金的提法可能更切合发改委的产业监管部门定位。同时，监管层也希望对产业
6、能起到一定的扶持作用”。也就是说，对产业投资基金的研究可以落到私募股权投资基金，只是具有产业政策导向性。 股权投资基金：2008年11月，天津市发改委等六单位联合发布的天津股权投资基金和股权投资基金管理公司（企业）登记备案管理试行办法第二条定义了股权投资基金：股权投资基金是指以非公开方式募集的、专项用于对企业进行直接股权投资资金的集合。该基金应是由基金管理人管理、基金托管人托管的，并由投资者按照其出资份额分享投资收益，承担投资风险的基金。 私募股权投资基金：2007年11月，天津市发改委等四部门联合发布的关于私募股权投资基金、私募股权投资基金管理公司（企业）进行工商登记的意见的第二条规定：本意
7、见所指私募股权投资基金是指以非公开方式募集的股权投资基金、产业投资基金、创业投资基金等各种非证券类投资基金。在此，是以列举的方式将包括但不限于产业投资基金与股权投资基金、创业投资基金的非证券类投资基金一并列入私募股权投资基金。 产业投资基金和私募股权投资基金的比较从性质、募集和运作来看，产业投资基金属于私募股权投资基金，但从我国产业投资基金实践现状看，二者在目前还存在一定区别。1.投资范围上，产业投资基金主要投资于技术成熟的成长期企业未上市的股权，“雪中送炭”实现企业价值的增值和扶持产业成长。而私募股权投资基金则比这宽泛一些，且PRE-IPO阶段的投资更受青睐。2.募集发起方面，产业基金的募集
8、实际发起人往往是地方政府，其为满足某个产业的发展需求，从当地的大型国有控股企业或社保基金等渠道筹集资金，更多带有自上而下的行政色彩。3.组织管理方面，此前的产业基金在募集之后再设立基金管理公司、寻找基金管理人。而私募股权基金的募集发起人往往是基金管理人，采用市场化的方式筹集资金，基金运作时基金管理人与投资人内部的责、权、利一一对应。而产业基金投资人与基金管理人之间的合作关系无论从基金经理人的筛选、激励机制，还是治理结构上都因发起动机和主体限制，欠缺市场化的选择和安排。4.设立方面，以前的试点产业基金须逐级审批通过才能设立（今后50亿以下的将采用备案制），而私募股权基金仅需备案设立。5.投资方向
9、方面，产业基金的投资方向受募集设立时审批要求限制，主要侧重于特定产业，转投的压力和决策都相对较麻烦。而私募股权基金不受限制，根据市场情况，自主投资。产业投资基金和私募股权投资基金在监管、设立、市场化运作等方面都存在加速融合趋势。二、产业投资基金的特点1. 一般针对特定的投资者募集资金，即采取私募方式。如渤海产业投资基金，其出资人为：全国社会保障基金理事会、国家开发银行等八家机构。股权投资基金管理办法草案和一些地方规定对此加以明确。2.投资对象是未上市的企业股权。投资范围是：未上市企业股权或股权类资产、未上市不动产项目、上市公司非公开发行或交易的股权或股权类资产以及为进行并购重组目的而投资上市公
10、司公开交易股权。3.产业投资基金是一种管理型，提供增值服务的资本。产业投资基金主要通过对投资项目进行投资管理和资本运营使基金资产增值。产业投资基金不是“坐享其成”的简单财务投资者，而是作为战略投资者在进入目标企业后，积极开展一系列企业重组活动。既包括企业治理结构的重塑，也包括对企业管理制度、财务制度、内部流程的重新梳理和构建。这一差别决定了产业投资基金对于产业的发展，具有直接的扶持作用。4. 投资期限通常为37年，属于中长期投资。基于前述特点，产业投资基金一般会进行周期较长的投资。此外，产业投资基金一般会投资于非上市公司股权，因此，投资所形成权益的转让难度较大，这也使得产业投资基金与证券投资基
11、金相比具有更强的建设性而较少投机性。5.资金来源和投资方向的特殊性。以往成立的试点产业投资基金申报人是政府（即将出台的股权投资基金管理办法认可，申报人已经可以为发起人和管理人），为满足某个产业发展需求而设立，容易受到包括社保基金在内的机构投资者的青睐，政府也积极促成。其投资对象选择也往往具有专门性和专业性，主要侧重于特定的行业。6.投资的目的是基于企业的潜在价值，通过投资推动企业发展，并在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。7.产业投资基金设立的政策导向性明显。政策惠及哪个产业，这个产业就会与私募基金走得最近，这是产业基金设立的趋势。资金量需求较大的产业与私募股权基金的结合会更紧密。不
12、少投资机构把设立产业基金作为其关注行业发展、关注产业链延伸的一种手段。第二部分 产业投资基金的法律环境一、产业投资基金立法进程和趋势产业投资基金是一种风险相对较高的投资形式，早在1995年之前，国家就已对产业投资基金高度关注，着手产业投资基金立法工作，经国务院批准公布的设立境外中国产业投资基金管理办法是中资机构在境外设立中国产业投资基金的主要依据。但在其出现后的相当长时间内，规范和监管内资产业投资基金的规范性文件仍是空白。一些旧的法律规定在一定程度上成了产业基金开展的障碍。至今尚未正式出台专门规范产业投资基金的法律法规，特别是层级较高的法律法规。原国家发展计委曾牵头起草产业投资管理基金暂行办法
13、，并于1999年提交国务院的。发改委也牵头起草产业投资基金试点管理办法（征求意见稿，2005年10月31日），两个专门规定至今均没有出台。而国家发改委也已经不打算再设立试点，转而在现有试点经验教训的基础上，直接出台产业投资基金管理办法。 2008年7月28日，产业投资基金试点工作指导小组召开第五次工作会议，研究起草产业投资基金管理办法事宜。此次会议总结了我国产业投资基金十余年发展的经验，针对规范产业投资基金的难点和法律真空，明确制订产业投资基金管理办法和配套政策的主要工作任务，强调进一步厘清产业基金的投资运作模式、产业基金和股权基金的概念和内涵等问题。会议决定成立“产业投资基金管理办法起草小组
14、”，同意管理办法起草要坚持“政府宏观指导和商业化运作相结合”、“适度监管和鼓励创新相结合”的原则：一是重在明确“设立条件”、“运作规则”；二是简化和规范“管理程序”；三是建立合格投资人和合格管理人制度；四是发挥行业自律组织和社会监督作用；五是提出行业发展的配套政策。2008年8月起草小组第一次座谈会上，有人（弘毅投资赵令欢为代表）建议制订扩大到全行业的监管办法，股份投资基金管理办法的提法出现。这一名称最终确定，内容又经多次大幅修改，于2009年最终提交了国务院，目前尚未通过。曹文炼司长认为，出台股份投资基金管理办法的时机已经成熟，并提出下一步发展产业投资基金应注意的5个问题，相信这也是办法的重
15、要内容，即：第一,坚持市场化的方向和商业化运作的基本原则。在政策和法规制订上一方面应该尊重和保障基金管理人的自主权,另一方面要建立合格的投资人制度和合格的管理人制度。第二,应该坚持适度的监管。目前国内在金融管理方面存在限制和监管过严,所以今后应重点将监管转向基金的治理结构、保障投资者的安全、防范基金投资管理人的权力滥用和危害投资人和被投资企业的关联交易等方面。 第三,股权投资基金的运作模式应该坚持私募的方式,来控制风险。 第四,坚持专业化的管理投资方向。坚持基金的专业化管理,避免投资者对于基金运营管理进行过多的干预。 第五,推动股权投资基金的发展,应该由各部门配合。另一个趋势是，今后不会再对产
16、业投资基金量身制订同一层级的配套规范了。从投资基金作为一种金融工具的融投资功能，行政部门惯用产业基金的说法继续套用不太合适，也容易引发误解。在更高层面，此前的基金法只规范证券投资基金，2009年7月，基金法修订的调研工作启动，到9月份，对修订的必要性以及立法原则、框架问题各方达成一致。股权基金入基金法，促进并推动民间投资和社会资本参与资本市场的要求是调研的重要内容，也是修订构想的部分。但据称，只是考虑作原则性的规定，即只建立一个法律框架，具体管理仍由相关监管部门操办，防止各部门立法工作的直接冲突。二、现有法律规定和配套政策建立情况。尽管国家层面的立法滞后，但13年来产业投资基金的法律环境还是得到实质性改善。主要体现在三个方面：第一，一批影响产业投资基金设立、发展和存续的
