第2章 财政支出知识分享

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1、第2章 财政支出,财政支出的分类 市场体制下的财政支出结构 我国主要财政支出分析,第一节 财政支出的分类,各国常用的分类方法有两种：一是按政府功能（functions of government）分类；二是按支出的经济类型（economic type）分类。 过去我国政府预算一直采用按支出的经费性质和具体用途分类的方法，从2007年起，开始采用国际通行的按政府功能和按经济类型分类的方法。 此外，财政支出还可以按支出项目与资本投资的关系以及支出是否直接购买商品或劳务进行分类。,一、按政府功能分类,按政府功能分类，就是按政府的主要职能对财政支出进行分类。运用这种分类方法考察政府的财政支出结构，人们

2、就可以全面了解政府的活动范围和职能重心。但我国财政支出按政府功能分类的方法与国外略有不同。,二、按经济类型分类,国际货币基金组织将政府财政支出按经济类型分为8大类，即雇员报酬、商品和劳务的使用、固定资本的消耗、利息、补贴、赠款、社会福利津贴和其他开支。 我国对财政支出按经济类型分类的方法与国际货币基金组织也略有不同，共分成了以下12大类：工资福利支出；商品和服务支出；对个人和家庭的补助；对企事业单位的补贴；转移性支出；赠与；债务利息支出；债务还本支出；基本建设支出；其他资本性支出；贷款转贷及产权参股支出；其他支出。,三、按支出项目与资本投资的关系分类,财政支出按支出项目是否与资本投资有关可分为

3、经常性支出和资本性支出两大类。 经常性支出是政府用于经常项目的开支。资本支出是指政府用于资本项目的支出。,四、按支出是否直接购买商品或劳务分类,财政支出按是否直接购买商品（劳务）来分类，还可以分为购买支出和转移支出。 购买支出是指政府直接在市场上购买进行日常政务或公共投资必需的商品或劳务而形成的开支。 转移支出是指政府把筹集到的财政资金无偿转移给企业或家庭，由他们再到市场上购买所需商品或劳务而形成的财政支出 。,第二节 市场体制下的财政支出结构,财政支出结构主要取决于政府的职能范围和职责重心。在不同的经济体制下，政府的职能范围和重心有所不同，所以一定的经济体制往往会有一个特定的财政支出结构相对

4、应。这说明在财政支出结构与经济体制之间存在一定的内在联系。 另外，从某种意义上说，一国财政支出的结构是由一定的政治程序决定的。 市场体制下的财政支出结构有以下三个特征：,一、在政府的财政支出中，经济支出不占主要地位,在市场经济条件下，社会的经济活动主要应由自主经营的企业在市场机制的调节下进行，政府不是社会经济活动的直接组织者，而且一般也不直接干预企业生产经营的具体事务；政府的经济职能主要表现为在宏观上对社会经济活动进行间接的调节和管理。 根据市场经济的内在要求，经济职能不应成为政府的主要职能，在一定条件下它应让位于政府的社会服务职能 。,二、资本支出特别是生产经营性的资本支出一般不在财政支出中

5、占重要地位,在市场经济条件下，企业是独立的生产经营者，政府一般不直接经营企业。同时，市场经济还从根本上要求自主经营的企业拥有扩大再生产的投资权，而且企业的投资资金主要靠企业自身的利润积累或从金融市场来解决，政府一般不包揽企业投资的资金供应。因此，市场经济中的政府不应是生产领域的主要投资者和企业经营资本的主要提供者。,政府在投资方面的主要任务是对铁路、港口、电力、通讯等基础设施进行直接投资，以填补企业在这些方面的投资空白；此外政府还应适当地利用相应措施来引导企业投资方向，实现国家的产业政策。 由于市场体制下政府不承担大量的经营性投资，财政支出中资本性支出一般不应占很大比重，除非政府需要对基础设施

6、进行大规模的投资。,第三节 我国主要财政支出分析,基本建设支出 文教科学卫生支出 行政管理和国防支出 社会保障支出 财政补贴支出,一、基本建设支出,什么是基本建设 一般把那些以新建和扩建为主、工程大、工期长、耗资多的建设项目称为基本建设，而把那些以固定资产替换为主要内容、工程小、工期短、资金耗费少的工程项目称为更新改造。对于不同的固定资产投资项目，国家的审批标准和程序不尽相同。一般而言，基本建设由于投资规模较大，工期也较长，所以与更新改造相比审批标准较为严格，审批的程序也比较复杂。,政府投资的必要性 私人部门的固定资产投资一般只局限在那些“短、平、快”的投资项目，其投资追求低风险、高盈利，同时

7、也很少考虑社会效益。这样，政府作为一个宏观经济的管理者，就有责任在固定资产投资领域拾遗补缺，从事一些私人部门不愿意或没有能力从事的投资项目。,一般来说，政府的固定资产投资应集中在以下方面： （1）微观经济效益低，但国民经济整体发展亟需的建设项目； （2）投资规模大，私人部门无力进行的投资项目； （3）周期长、见效慢，但社会效益高的建设项目。 总之，在市场体制下，政府投资不应与私人部门争项目，凡是私人愿意投资的领域政府就不应去搞竞争。但政府投资也并非可有可无，许多投资领域私人企业不愿涉足，而这正是政府投资一显身手的地方。,财政基本建设投资体制 （1）在计划经济时期，财政的基本建设资金一直采取无偿

8、拨付的形式；从1979年起，开始实行基本建设的“拨改贷”制度 。 （2）1988年对中央基本建设投资实行基金制。 （3）1994年，撤销原来6个国家计委属下的专业投资公司，并剥离原来建设银行承担的基本建设投资管理业务，同时组建国家开发银行和国家开发投资公司，由它们负责国家预算内的基本建设资金的贷款和投资工作。为了管好用好国家预算内安排的基本建设投资，财政部成立了基建司。 （4）2000年，财政部新设经济建设司，取消基建司，基本建设拨款由经建司负责。,二、文教科学卫生支出,文教科学卫生单位的性质 文教科学卫生支出，指国家财政用于文教科学卫生等事业单位的经费支出。文教科学卫生单位与企业单位有着本质

9、的区别，同时在社会主义市场经济条件下，两者又有许多相似之处。 事业单位的性质决定了具有典型社会公共需要性质的国有事业单位所需要的资金主要应由国家财政来供应，而对那些具有半社会公共需要性质的事业单位，国家应根据不同情况，采取部分经费供应或将其彻底推向市场，并对其进行企业化管理。,文教科学卫生支出的性质 （1）文教科学卫生支出属于社会消费性支出 ； （2）文教科学卫生支出属于非生产性支出。需要指出的是，将文教科学卫生支出划为非生产性支出，并不意味着它不重要，也不意为着它与社会生产没有任何关系。,文教科学卫生支出的内容 （1）按支出的部门划分 ，它包括文化事业费、教育事业费、科学事业费、卫生事业费、

10、体育事业费、通讯事业费及广播电视事业费。此外，还包括出版、文物、档案、地震、海洋、计划生育等项事业的事业费支出。 （2）按支出的用途划分，它包括人员经费支出和公用经费支出。它们分别用于文教科学卫生等单位的人员经费开支和公用经费开支。,文教科学卫生支出的管理 财政部门管理文教科学卫生支出有两大任务：一是保证这些部门的经费供应；二是在供应经费的同时，努力提高文教科学卫生支出的使用效果，做到“少花钱，多办事”。基于这两项任务，财政部门形成了一整套对文教科学卫生等事业费支出进行管理的制度和方法。其内容主要有以下两个方面：,（1）定员定额管理 。定员定额管理是指通过制定文教科学卫生等单位的人员编制和财务

11、收支限额来安排和控制文教科学卫生支出的管理制度。它在内容上分为定员管理和定额管理两部分。,（2）财务管理。它主要包括： 1）预算管理形式。我国文教科学卫生等事业单位一直实行全额预算管理、差额预算管理以及自收自支管理等三种 预算管理形式。 2）收入和支出管理。在收入管理方面，财政拨款作为预算内资金进行管理，而事业单位自己组织的收入则作为预算外资金进行管理。相应地，事业单位用预算外收入安排的支出则完全在国家管理控制之外。 这种收支管理模式存在诸多弊端，因此，国家实行了部门预算的改革，这项改革要求将事业单位的财政拨款和自己取得的收入全部纳入单位预算，对这两部分资金要统一核算，统筹安排。,三、行政管理

12、和国防支出,行政管理和国防支出的性质 行政管理支出是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关以及外事机构行使其职能所需要的经费支出。国防支出是指财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设等方面的费用支出。两者在性质上有共同之处：首先，二者都是国家机器运行所必需的，它们同属于国家政权建设支出。其次，这两类支出都属于用于社会消费和非生产性支出。,从国家和财政本身存在的意义上说，行政管理支出和国防支出都是十分必要的。然而，行政管理支出和国防支出又都属于社会消费性支出，它们对社会的生产和财富的创造没有直接的贡献。因此，对这两类支出又必须加以约束，将其控制在合理的限度内。,行政管理支出和国防支出的内

13、容 行政管理支出的内容决定于国家行政管理机关的结构及其职能。我国行政管理支出，包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。行政管理支出，按其最终用途划分，可分为人员经费和公用经费两部分。 我国的国防支出包括国防费、国防科研事业费、民兵建设费及用于专项工程和其他的支出。,行政管理费和国防费的控制问题 经济改革以来，我国的各项财政支出中，行政管理费支出（其中包括公检法司支出和外交外事支出）增长的速度最快。其中，最主要的原因是国家机关和编制不断膨胀，造成机构臃肿、人员过多。此外，行政管理费的支出管理不严，也是造成其支出增长过快的重要原因。所以，要彻底扭转我国行政管理费增长过快的趋势

14、，关键是要大力推进机构改革，精简机构，控制和压缩人员编制；同时，还应当加强行政单位财务管理，严肃财经纪律，切实贯彻“一要从紧，二要合理”的行政管理费开支原则。,我国国防费开支从20世纪80年代开始基本上呈下降的趋势 。这主要是由于经济改革以来国家的工作重心向经济建设转移和国际形势日益缓和。但国际局势仍然复杂多变，我国的国防建设不应松懈。尤其是我国军队的人员较多，国防费中用于人员方面的费用开支较大，而用于武器装备现代化方面的开支相对不足，再加上近年来我国财政收支占国民生产总值的比重不断下降，因此国防费支出占财政支出的比重降得过低并不一定是明智之举。 在财力相对紧张的情况下，要解决我军的武器装备现

15、代化问题，还需要进一步裁减军事人员，并且加强对现有国防费支出的财务管理，提高国防费支出的使用效益。,四、社会保障支出,市场经济中为什么需要社会保障 我国社会保障制度的主要内容 我国社会保障制度改革需要研究和解决的几个问题,市场经济中为什么需要社会保障,社会保障是国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障。作为一种经济保障形式，它有两个基本特征（1）社会保障是由政府在社会范围内组织实施的，因而不同于劳动者就业单位自己为职工举办的经济保障计划；（2）社会保障的受益人为公民中遇到生、老、病、残、失业等事故而亟待获得物质帮助者，这种受益人的选择性，是社会保障

16、区别于政府举办的，旨在使公民普遍受益的一般公共福利事业的重要标志。,市场要按照人们对产出的贡献支付报酬 。根据这一市场分配法则，就劳动力这种要素而言，劳动者的个人天赋和能力就成为影响人们收入水平的重要因素。这在一方面可以刺激经济效率， 对在另一方面却是对老弱病残等经济上的弱者的无情裁决。 从社会的和道德的角度看，市场分配造成的贫富悬殊状况是不公平的，是社会所不能接受的。在现代社会经济条件下，人们已达成了一个共识，即人的生与死，或者说，人的最低生活需要是不应该由市场来裁决的，就是说，在收入分配方面，市场的裁决不应是最后的，政府应该有所作为。 政府可以综合运用税收手段和财政支出手段实现收入的公平在分配。,2. 我国社会保障制度的主要内容,社会保险 社会救济 一部分社会福利项目,（1）社会保险,社会保险是政府按照保险原则举办的一种社会保障计划，它是现代社会保障制度的核心内容。社会保险与商业保险一样，也要求受保人或其就业单位向社会保障机构缴纳一定的费用，并且也具有风险分担、互助互济的保险功能。,社会保险异于商业保险的主要区别有：社会保险的保险基金