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1、第十章 公共事业的绩效管理与外部评价,学习要点：,公共事业绩效管理 公共事业管理的外部评价,公共事业管理最直接的结果，就是生产和提供公共事业产品。公共事业产品的生产和提供是一个投入和产出的过程，因而为了生产和提供更多更好的公共事业产品为公众服务，决定了公共事业管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。公共事业的绩效管理是公共事业部门的内部管理，它既通过管理提高绩效，也通过管理不断地对管理结果做出评估，因而公共事业绩效管理过程也是一个公共事业管理部门的自我评估过程，即内部评价过程，是以评估促绩效，绩效和评估的互动过程。,进一步看，公共事业管理的最终目标是保证和提高公众的基本生活质量和水平，
2、促进社会公共利益。因此，一方面公共事业管理的绩效必须以社会需求的满足程度和公共利益的增进水平为标准来进行管理和做出自我评价；另一方面，其管理的最终绩效必须放到整个社会发展的背景和公众满意程度的背景下，通过客观的评价标准和方法作出评判。公共事业管理部门自身绩效评估结果与社会评价结果的一致，是最有效率和效益的公共事业管理。,一、公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成 二、公共事业绩效管理的基本内涵 三、公共事业绩效管理的价值 四、公共事业绩效评估指标 五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用 六、公共事业绩效管理成功的必须条件,第一节 公共事业绩效管理,一、公共事业管理绩效理念的树立 和绩
3、效管理的形成,形成原因：,第一、作为以政府为核心的公共管理的一个重要组成部分，公共事业管理部门对绩效理念的重视和引入，是社会发展的迫切要求所导致的从20世纪7080年代开始的世界范围内政府改革的直接结果。,提高管理绩效成为重大任务,政府,公众,成本,产出（服务）,第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理的必须。 具体言之，对新型公共事业管理主体系统来说，重视绩效和推行绩效管理，最直接的原因就是公共事业产品的以准公共产品为主的属性，实际上也是公共事业产品经济属性的确立。,什么是绩效管理 ？,所谓绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通
4、、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。,二、公共事业绩效管理的基本内涵,（一）公共部门绩效管理的概念,美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被人们普遍认可的定义：利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程 。 可见，绩效管理的重点不是政府的“投入”而是“产出”，它是“结果导向”的评估过程。,（二）我国绩效管理几种典型模式,1、“德能勤绩”式 “德能勤绩”等方面的考核具有非常悠久的历史，曾一度被国有企业和事业单位在年终考评中普遍采用
5、，目前仍然有不少企业还在沿用这种思路。,2、“检查评比”式 国内目前绩效管理实践中“检查评比”式还是比较常见的，采用这种绩效管理模式的公司通常情况下基础管理水平相对较高，公司决策领导对绩效管理工作比较重视，绩效管理已经进行了初步的探索实践，已经积累了一些经验教训。 “检查评比”式典型特征是：按岗位职责和工作流程详细列出工作要求及标准，考核项目众多，单项指标所占权重很小；评价标准多为扣分项，很少有加分项；考核项目众多，考核信息来源是个重要问题。,3、 “共同参与”式 在绩效管理实践中，“共同参与”式绩效管理在国有企业和事业单位中比较常见，这些组织显著特征是崇尚团队精神，公司变革动力不足，公司领导
6、往往从稳定发展角度看问题，不愿冒太大风险。“共同参与”式绩效管理有三个显著特征：一是绩效考核指标比较宽泛，缺少定量硬性指标，这给考核者留出很大余地；二是崇尚360度考核，上级、下级、平级和自我都要进行评价，而且自我评价往往占有比较大的权重；三是绩效考核结果与薪酬发放联系不紧密，绩效考核工作不会得到大家的极力抵制。,4、“自我管理”式 “自我管理”式是世界一流企业推崇的管理方式，这种管理理念的基础是对人性的假设坚持“Y”理论：认为员工视工作如休息、娱乐一般自然；如果员工对某些工作做出承诺，他们会进行自我指导和自我控制，以完成任务；一般而言，每个人不仅能够承担责任，而且会主动寻求承担责任；绝大多数
7、人都具备做出正确决策的能力，而不仅仅管理者才具备这一能力。 “自我管理”式显著特征是：通过制定激励性的目标，让员工自己为目标的达成负责；上级赋予下属足够的权利，一般很少干预下属的工作；很少进行过程控制考核，大都注重最终结果；崇尚“能者多劳”的思想，充分重视对人的激励作用，绩效考核结果除了与薪酬挂钩外，绩效考核结果还决定着与员工岗位升迁或降职。,（二）公共部门绩效管理活动的基本构成,包括公共事业管理在内的整个现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程： 第一、绩
8、效目标的确立和分解。 第二、绩效目标的实施。 第三、绩效目标的评估。,从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：,（1）绩效评估：目前在公共管理部门中，比较重视的是对组织绩效和个人绩效结合的评估。 （2）绩效衡量：要将组织目标分解为可测量的绩效目标。 （3）绩效追踪：对组织绩效进行不间断的观察、记录和分析，作为改进依据。,案例：,高等学校本科教学评估CIPP模式,三、公共事业绩效管理的价值,促进公共事业管理绩效的提高。这主要体现在绩效管理既是公共事业管理部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。,（一）绩效管理是促进公共事业管
9、理绩效提高的重要的管理工具,公共部门管理客观上存在投入与产出的关系，公共部门提供公共服务的数量和质量，根本上取决于这一投入和产出的比例的高低，而绩效管理的核心正是将成本与效益相连，力求以最低的成本获得最大的效益（当然，这一效益不单单是经济效益）。因此，作为一个管理工具，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。尤其是对新型的多元管理主体、多元资金投入，以生产和提供准公共产品为主的公共事业来说，即本身就带有准公共性，既要注重社会公平，更必须考虑资金价值的管理来说，就更显出其重要和必须。,这一绩效管理的成本效益机制及对绩效的促进，主要是：,“ 结果导
10、向”:绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。 责任机制：责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。,（二）绩效管理是公共事业管理科学的评估工具,确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式. 绩效管理在公共事业管理部门中的应用，也同时为为公众即从组织外部正确地认识和评价公共事业管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共事业管理部门进行监督，促进公共事业管理部门提高绩
11、效的有效的工具。,四、公共事业绩效评估指标,（一）公共部门绩效的基本指标 目前，从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）,1、经济,这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱？而且，作为公共组织尤其政府部门来说，这一指标还包含着其支出即取得结果的花费是不是按照法定的程序进行。,2、效率,这一指标所要评价的是一个
12、公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。 公共部门的效率包含两个方面的内容： 一是生产效率； 二是配置效率 。,3、效果 （效能）,效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指的是公共服务实现公共管理目标的程度，如福利状况的改变程度、公共产品使用者满意程度等，相当程度上，是公共服务符合政策目标的程度。 效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的。效果可以分为两类：一是现状的改变程度，如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等；二是行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等
13、。,、公平,这一指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。因此，公平指标是对享受公共服团体或个人所质疑的公正性来说的，是对公共管理最重要的本质的实现程度的衡量。,（二）公共事业绩效指标指定分析,第一、社会因素 第二、经营性因素 第三、竞争因素。 第四、公共事业产品公共性纯度因素。,五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用,要建立良好的公共部门绩效指标，实际上不仅需要明确组织目标，需要进行单位内部或组织内部的比较，更需要进行组织与外部的比较，从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高，即不仅仅
14、是组织内部纵向的提高，在组织所在的地区或行为中也获得提高。标杆管理就是具有这一功效的重要的管理工具。,标杆管理理论,源于20世纪70年代末80年代初，在美国学习日本的运动中，首先开辟标杆管理先河的是施乐公司。施乐公司将标杆管理定义为“一个将产品、服务和实践与最强大的竞争对手或是行业领导者相比较的持续流程”。 施乐公司的罗伯特开普，是标杆管理的先驱和最著名的倡导者。,1976年以后，一直保持着世界复印机市场垄断地位的施乐遇到了全方位挑战，如佳能、NEC等公司以施乐的成本价销售产品且能够获利，产品开发周期、开发人员分别比施乐短或少50%，施乐的市场份额从82%直线下降到35%。面对竞争威胁，施乐公
15、司最先发起向日本企业学习的运动，开展了广泛、深入的标杆管理。通过全方位的集中分析比较，施乐弄清了这些公司的运作机理，找出了与佳能等主要对手的差距，全面调整了经营战略、战术，改进了业务流程，很快收到了成效，把失去的市场份额重新夺了回来。在提高交付定货的工作水平和处理低值货品浪费大的问题上，同样应用标杆管理方法，以交付速度比施乐快3倍的比恩公司为标杆，并选择14个经营同类产品的公司逐一考察，找出了问题的症结并采取措施，使仓储成本下降了10%，年节省低值品费用数千万美元。 标杆管理与企业再造、战略联盟一起并称为20世纪90年代三大管理方法。,（一）基准比较的基本含义及在公共事业管理中的价值,标杆管理
16、（Benchmarking）又称基准比较，是在工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。标杆一词原系地质人员在测量时，在地形上所作的做为测量参考的符号，因此，所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，称之为基准或标杆进行比较。 标杆管理实际上是促进组织学习与改革，提高绩效的重要途径。,标杆管理经典案例美孚石油公司,美孚石油(Mobil)公司是世界上最著名的公司之一。在1992年，它的年收入就高达670亿美元，这比世界上大部分的国家的收入还高，真正是富可敌国。 他们在1992年初做了一个调查，来试图发现自己的新空间。当时美孚公司询问了服务站的4000位顾客什么对他们是重要的，结果发现：仅有20%的被调查者认为价格是最重要的。其余的80%想要三件同样的东西：一是快捷的服务，二是能提供帮助的友好员工，三是对他们的消费忠诚予以一些认可。,美孚把这三样东西简称为速度、微笑和安抚。美孚的管理层认为：论综合实力，美孚在石油企业里已经独步江湖了，但要把这三项指标拆开看，美国国内一定还有做得更好的其他企业。美孚于是组建了速度、微笑
