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1、第六讲 国营企业法律制度的若干问题杨自然北京大学法学院博士澳洲庞德大学法学博士,一、国有企业的概念,国有企业是指企业资产所有权属于国家，依照法定程序设立，能自主经营、自负盈亏、独立核算的商品生产者和营业经营者，是具有一定权利和义务的法人组织。具体形式包括：全民所有制企业、国有独资公司、国家控股公司。 特征 (1)它从事生产经营活动; (2)它是由多数人组成的组织体; (3)依法设立，法律律确认其一定的权利义务。 国有企业是一种特殊企业，它的资本全部或主要由国家投入，其全部资本或 主要股份归国家所有。,一、国有企业的概念,国有企业曾经是中国经济的支柱。自从五十年代国有化改造完成以后，传统的公司已
2、经被国有企业和集体企业所取代。在计划经济下，国有企业在完成国家计划中发挥着重要角色，并且它们的经营活动必须与国家计划保持一致。国有企业的董事或经理在事实上是政府官员，他们服从国家计划并且不须对商业失败负责。换句话说，国家已经成为一个巨大企业，这些国有企业只是这个大企业的生产单位。通常，这些企业会有党委会、职工代表大会和内部机构的联合。这些机构的职能是执行国家指令和计划。这种安排的问题在于它用行政命令取代了经济理论，结果是扼杀了企业的活力。 1999年9月22日，中国共产党十五届四中全会通过了中共中央关于国有企业改革和发展若干问题的决定，设定了2010年国有企业改革和发展的目标，这些目标包括建立
3、现代企业制度、改善企业经营状况、保障公有制经济在国民经济中发挥更好的支配地位等等。,三、中国国企的特色,从1979年开始，中国就努力进行经济改革。中国领导人在政治和社会经济问题上设定了非常务实的目标。他们尽量避免经济政策的理想化。社会福利、经济发展和政治稳定被认为是密不可分的。政府强调增加人们的收入和消费，并引入新的管理体系以提高生产力。政府还把外国投资视为经济成长的主要工具。 在八十年代，中国试着将中央计划与市场改革结合起来以提高生产力、生活水平和科技质量，避免扩大通货膨胀、失业和政府赤字。 到九十年代初期，中国经济重新获得动力。邓小平于1992年南巡给经济改革注入了新鲜血液。随后的十四界党
4、代会支援邓小平重新推动经济改革，并指出中国在九十年代的核心目标是实现社会主义市场经济。政治体制的连续性、经济体制的大胆改革成为九十年代这十年发展的主要特征。,三、中国国企的特色,在1993年，生产和价格都有增长，预算外投资剧增，通过2000个经济特区的开发使得经济突飞猛进，外资流入又进一步促进了经济特区的发展。 由于担心引发恶性通货膨胀，中国当局吸收投资贷款、提高利率、重新评价投资专案，增长率逐渐平稳，通货膨胀率从1995年的17下降到1996年的8。1996年，中国经济继续以约9.5的高速增长，并伴随着低通涨。从那时起经济增长渐缓，1997年官方统计的增长率是8.9，1998年是7.9%。
5、之后经济改革的主要问题是国有企业。一半以上的中国国有企业效力低亏损大。在1997年中国共产党第十五次全国代表大会上，江泽民主席宣布为了促进公司化，对大量国有企业实施出售、兼并或关闭计划。九届全国人大在1998年5月的会议上通过了这一计划。 然而，中国仍然面临着内部问题引起的增长缓慢和失业增加，包括金融体系被大量坏帐摧毁，大量下岗人员阻止了国有企业的大胆改革。,四、改革开放以来国企改革的一些历史经验,在1979年以前，中国的国有企业是在一个完全计划经济下典型的生产单位。 在1979年，四川84家工业企业在实验的基础上，被允许得到一定比例的利润自由支配。这一改革很快地在国家改革计划中被正式确定，要
6、求十个主要地区的政府机关将经营决定权转移给国有企业。 对政府现行国有企业改革计划的最初发端，是由1993年11月第十四届党代会通过的“关于建立社会主义市场经济的决定”引起的。这个决定描绘了建立一个“现代企业制度”的大体轮廓，并把焦点集中在国有企业的产权问题上。 江泽民主席在1997年中共第十五届全国代表大会上的讲话，包含更正式的对国有企业所有权多样化的许可。他指出，“即使是国有成分只占经济的一小部分，也不会影响国家的社会主义性质”。,四、改革开放以来国企改革的一些历史经验,另一方面，在1998年夏天，江泽民证明了国企改革中的领导地位，他说，“没有国有工业成分，就没有社会主义”。 此外，为了改革
7、的进行，1999年3月宪法修改中更多地强调了私有成分。第11条修改成：“非公有制经济，包括个体经济和私营经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。” 这个国企改革纲要，体现在1999年9月的第十五届四中全会的决定，和2000年1月国家发展计划委员会的一个政策报告中。其中决定强调，虽然国有成分将在许多工业部门机构中减少，但在下列产业中将坚持国有企业的绝对控制： （1）基础工业和高科技部门的支柱企业； （2）不可再生的自然资源部门； （3）公益部门和基础服务部门； （4）重要国家安全部门。,四、改革开放以来国企改革的一些历史经验,尽管上述决定体现了更多的国企公司化倾向，然而，它仍然坚持共产党在国有企
8、业的领导作用。国家发展计划委员会的政策报告，表明政府将“积极引导和鼓励投资”并且将“取消对私人投资和私营经济发展的所有限制和差别待遇，包括税收、用地、创业启动以及进出口等等。” 国家发展计划委员会的上述说明，被认为是中国政府将私营企业与国有企业放在同一起跑线上的首次重要尝试，和对市场经济的认可。另一方面，无论是十五届四中全会的决定还是国家发展计划委员会的政策报告，都没有正式承认上述几个产业领域的大型国有企业的私有化。,五、国企所遇到的问题,私有成分占了绝大部分市场是中国国有企业改革计划的一个显著成果。在政府的市场自由进入成熟策略的推动下，解除价格控制、放宽投资限制、对各种企业形式逐渐施行税收中
9、立、国内市场参与国际竞争、私营公司的出现等等已经成为中国前进的动力。估计，私营公司自从1994年开始较国有企业、集体企业和合资企业创造了更多的工作岗位。占国内市场份额达40的私有成分说明了这样一个事实，在诸如轻工业（玩具、鞋业和服装业）以及商品零售业等领域，非国有公司的销售额已经逐渐超过了国有企业。 尽管如此，国有企业仍然控制着中国工业部门的关键领域，并且仍然牢固地控制着私有成分的发展。他们提供最重要的原料，是资本密集部门如电力、钢铁、化工和机械等部门的主要生产者。在重工业和某些制造业部门，近十年来国有企业的产量比例依然很高。在服务业和基础工业领域，例如银行、电讯、批发以及某些运输活动中，基本
10、没有私人企业。,五、国企所遇到的问题,因此，很长一段时间，国有企业改革仍然不如理想。许多国有企业依然面临着各种行政管制，其中许多是来自地方政府而非中央。强制生产计划配额在大型和中型国有企业中依然占生产的大部分比例。全部的工资发放受控于政府计划，工资增长比率受到特别的限制，利润和税收的增长也一样。虽然国有企业的经理在奖金分红上根据工人的表现可以有一定的灵活性，但奖金却面临着高额的税收。 显然地，国有企业的这些问题本质上是意识形态所造成，因为绝大部分问题都是在中国处于一个集权的社会主义国家时产生的。鉴于这是历史的产物，许多国有企业到今天仍然要受到人为地决定其地点、规模、产量、技术和资本等。 另外，
11、国有企业还受到以下阻碍： （1）水平和垂直模式的生硬结合会产生一种过度的自给自足，企业倾向于向内“封闭，自己投入生产所需及出产分配； （2）一种普遍的无规模效益的企业林立以及对商业机会尤其是地理位置方面的市场行情缺乏敏锐性，导致过多的地区重复建设，有超过120家机械制造厂分裂而致无效率； （3）工人超额，饱和度超过30； （4）使用过时的、无效率的和有严重污染的工业技术。,五、国企所遇到的问题,国有企业问题也有制度上的根源，由于企业的生产目标和政府的社会目标结合在一起，而无利于国有企业更有效地运作。 不幸的是，事实上，中国对重要的国有企业仍承担着员工的住房、医疗、教育、餐饮和消费以及其他方面的
12、终身社会保障。,六、案例,2000年，中国检察官对一个上市国有企业郑百文百货公司的三名最高主管提起会计欺诈的诉讼。这一事件与近来美国的安然破产案件在性质和程度上都很相似，这种财务犯罪在中国被认为是对股东利益的最大侵害。 在这个事件中，经理和主管被指控在财务报告中做伪以掩盖公司的巨额亏损。做这些假账是为了四年前发行新股募集投资的需要。郑百文公司主要的亏损缘于中国银行2亿美元的贷款。最初，这笔贷款计划用于营销扩张计划。该计划实施一年以后，郑百文公司因彩电和其他家用电器价格下跌而陷入财务危机。为了隐瞒1997年高达1860万美元的亏空，郑百文公司决定改动会计帐簿，上报950万美元的利润。几个月以后，
13、公司又增发2000万美元的新股。换句话说，他们以此来诱使公众投资者承担了公司的损失。 中国的投资者不像美国投资者那样在过去几年已经经历过一些会计丑闻从而更清楚自己的权利和利益，中国的投资者们对公司会计操作没有相关知识，也不清楚自己作为投资者所享有的权利。这种无知使得中国市场监管者认为中国的情况比美国更为严峻。他们估计1500家上市公司中有一半都有一定的会计不规范的问题。这一案例加强了中国金融监管者严肃对待会计欺诈行为的意识，并把它视为一种严重的犯罪。,七、国外对国营企业处理的一些情况,商业化 (Commercialization) 商业化是一个比较概括性的说法，因为它包含了私营化及民营化。商业
14、化以简单的讲法形容就是如何使一个国营企业营运得像一个以营利为主的企业，而非成为政府的一个部门。换句话说，就是如何将政府对国营企业的营运影响降到最低，而让国营企业在生产上的发展得以正常的商业考量来进行。尽管政府或政府的部门控制着国营企业，但这个企业在遵守着政府的政策同时，对于生产上的商业性决策，还是以商业性考虑为其出发点，而非政策性为出发点。,七、国外对国营企业处理的一些情况,私营化 (Privatization) 私营化是指将原本营运不良的国营企业卖给私人企业继续经营。这是对营运状况不良的国营企业一个有效的处理方法，但在政治上可能是一个较为敏感的问题。中国由于是一个以公有制为主的国家，这方面的
15、政治敏感度自然不在话下，其实国营企业的私有化在西方国家也是一个高度政治敏感的问题。 以澳大利亚 (Australia) 的维多利亚省 (State of Victoria) 的经验为例。,七、国外对国营企业处理的一些情况,民营化 (Corporatization) 民营化其实是国营企业商业化的一种，也是解决国营企业公司治理最常使用的方法。这个方法就是保持政府对企业的所有权及控制权，但其内部及外部的营运方式则完全仿效成功私营企业的运作方式，或者是政府对这个企业的内部营运不多加干涉，但却持有所谓的“黄金股” (Golden Share) 来保持对此企业的所有权。由于特定资产与事业的民营化之程度属于
16、国家决策之事务，而且私人已被允许投资于事业与公司范围之内，因此国家的公司治理架构应该确保这些投资人的权利与公平待遇。在民营化的架构之下，国营企业的经理人有责任将他所管理企业经营成一个成功的企业。目前民营化也是中国政府处理国营企业问题的一个主要方法。,七、国外对国营企业处理的一些情况,民营化 (Corporatization) 澳大利亚的新南维尔斯州 (New South Walse) 的前财政部长Percy Allan 对一个国营企业能否成功的民营化规纳了五个原则： （1）第一个原则 ：企业必需要有一个明确的目标。 （2）第二个原则 ：国营企业的经理人必须如同私营企业一般，对这个企业有绝对的 权威 (authority)， 同时也要对企业在商业上的成败负完全的责任。 （3）第三个原则 ：必须要有独立及专业的监控系统。 （4）第四个原则 ：必须要对这个企业的经营团队有一相同于私营企业的激励及处罚机制。 （5）第五个原则 ：要建立一个能与相同业务的私营企业公平兢争的环境，并且受到相同的法律制约。,八、政府对民营化后的国营企业影响程度,基本上，政府不应该对民营化
