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1、,决策理论与决策分析 Policy-Making Theory & Policy Analysis 黄健荣 南京大学公共管理学院行政学系 2007年3月,为什么要研究决策理论？,1) 从政治科学的视角看，现代决策理论是政治科学的重要分支，为适应复杂多变的现代社会的需要而兴起。决策理论对指导和维系国家政治生活、政府管理、经济和社会发展的有效运行有重要指导意义。 2) 从管理科学的视角看，决策理论是管理学的重要学派。西蒙的名言：“管理就是决策”。20世纪的最初的25年，科学管理理论占主导地位，其后25年，人际关系理论风行一时，行为科学竖起旗帜。此后，最有影响的则是西蒙的决策理论。 3）从实践的视角
2、看，其重要性更是不言而喻。科学有效的决策能使经济社会的发展得以良性运行，人民生活得到不断改善；反之，错误的决策就会导致小则资源的浪费，大则对社会发展和人民生活造成灾难。 （例如：成功者：改革开放的发起、深圳等特区的建立；失误者：大跃进、黄河三门峡水电站、抗击非典在4.20之前的举措，等等。）,人类社会的决策活动有久远的历史,自有人类社会以来就有决策，对决策理论的研究有久远的历史。古希腊、古罗马时期， 柏拉图的理想国和亚里斯多德的政治学中就有决策思想的闪光； 中国古代的决策思想，可见于孙子兵法、鬼谷子、三十六计、百战奇略等， 而在资治通鉴、史记甚至三国演义中，也可以看到不少对决策思想的探讨和阐发
3、。“运筹帷幄，决胜千里”，是人们对成功决策的赞誉。 现代的管理意义上的决策理论是在上一世纪中期兴起。Barnard，C 被认为是最早在管理理论中引入对决策的研究。理性主义决策思想的鼻祖,美国卡内基梅隆大学教授,著名经济学家赫伯特西蒙（Herbert A. Simon）的倡导,大大推动了决策科学在管理学界的发展。,当代中国需要特别关注决策问题,决策对国计民生和社会发展至关重要。因此我们需要优化决策权力架构、决策机制和决策方式，优化决策质量，需要科学民主的决策。 为此，需要： 科学的决策就是要拒绝以激情代替理性，拒绝以感情代替科学的决策，实现遵循客观规律的决策； 民主的决策就是要让民做主，广开言路
4、，拒绝一言堂，拒绝长官意志，拒绝独断专行； 透明的决策就是要使决策透明公开，不要暗箱操作；就是要有监督的决策，而不是没有监督制衡的决策； 能问责的决策就是要能对后果负责和能问责的的决策，而不是能用权却可以不负责和不能问责的的决策。,理解决策与决策分析,一、政策的性质和范畴 二、决策的意义 三、主要的决策模式 四、决策分析的主要方式,一、政策的性质和范畴,（一）不同视角下的公共政策 价值分配论 对全社会的价值所作的权威性分配。 1 1 Easton, D. The Political system, NewYork: Knopf, 1953, p.129. 目标方法选择论 政策是“一系列互相联系
5、的决定。这些决定与选择目标和在一定的形势下为实现目标所需的方法相关。” 2 2 Jenkins，W.I, Policy Analysis, (London：Martin Robertson), 1978 p. 36.,立场论 政府决定做的或不做的事情，1体现了决策者对所面临事务的态度和立场。 过程论 “公共政策是一个有目的的活动过程”；是“一个行动或无行动的过程，而不是一种特别的决定或行动”。2 政治合法性实现论 制定一项政策就是要使某种理由或主张合理化。这些理由或主张包括两方面：即对一个所面临的难题的认识和解决这一难题的方案。3 1 T. R. Dye, Understanding Publ
6、ic Policy, Englewood Cliffs, N.Y.: Pretic-Hall, Inc., 1987, p3. 2詹姆斯E安德森：公共决策，唐亮译（第4页），北京，华夏出版社，1990 Heclo, H. Review Article: Policy Analysis, British Journal of Political Science, No.2, 1972, p.85. 3 帕森斯 W, The Public Policy, An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cheltenha
7、m：Edward Elgar, 1997,p. 15.,林德布罗姆的政治过程论,Gregory summed up Lindbloms contribution to policy analysis : “Public policy making needs to be seen as an essentially political process, driven by a distinctive form of collective rationality”. Michael Hill (1997) The Policy Process in the Modern State, 3rd e
8、dition, London: Prentice Hall /Harvester Wheatsheaf, p.227,关于公共政策的特点,其一，公共政策与公共事务相联系。它是政府或执政党为应对和处理其治理范围的公共事务所制定的政策。 其二，公共政策是决策者通过选择而为其所领导的组织或社会的运行确定的方向标准计划或运作方法。 其内涵和外延，可以从三个方面来观察。 第一，所有的法律法令和法规都是一个国家的 公共政策在不同领域里的表现形式。 第二，在大多数情况下，一项政策一旦出台，它 就具有行政的或法规的效力。 第三，政策不一定都是法规或法令。 其三，公共政策具有其时效性和适用范围的特征。,关于政策
9、定义的进一步思考,关于政策定义的适用范围，海克洛所提出的综合看法在学术界已普遍为人们所接受。 他的观点是，一项政策“通常被认为适用于那些比一个特别的决定大一些，而又小于一个社会运动的事物”。i i Heclo, H. （1972）Review Article: Policy Analysis, British Journal of Political Science, No.2. p. , p 84.,关于政策定义的进一步思考（2）,广义而言，我们可以进一步把政策的定义作如下表述： 政策，是寻求能使决策者和决策者所代表的群体的利益最大化的目标的选择，或是选择为实现所追求目标所需要的最适措施或手
10、段； 政策是在政策适用范围内对不同群体间的利益矛盾或冲突的协调； 政策是区分不同群体的利益和利益需求，这种区分在任何有差别的社会都是不可避免的和必要的； 政策是应对内外事务（包括偶发和突发事件）的策略和措施； 政策为决策者的根本和长远的利益服务，为实现决策者的最终价值目标服务。,决策者与其所领导或代表的群体间的关系,如果决策者与其所领导或所代表的群体的利益相吻合，那么，其所制定的政策就应当代表后者的根本的和长远的利益。 这里把决策者与被决策者所领导的或受其政策影响的群体的利益分别表述，是因为前者并不一定总是愿意或能够代表后者的利益。 例如，带有私心的决策者在制定政策时，就难以或者说不可能保证会
11、以后者的根本利益为准绳；而对于低能的决策者，要制定合乎后者根本利益的政策也必然力不从心。,公共政策的性质和范畴,公共政策的性质是以执政党、政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力确定社会发展的方向、目标和路径，区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的计划、法规和方略。 公共政策的主体是决策者； 公共政策的客体是政策问题； 公共政策的范围涉及面广； 公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化； 公共政策的核心是一种价值选择和目标选择。,政策类型与影响公共政策发展的主要问题,政策类型： 再分配型政策 （Redistributive policy ） 分配型
12、政策 （Distributive policy） 管制型政策 （Regulatory policy） 构成型政策 （Constituent policy） 影响公共政策发展的主要问题 外部性（Externalities） 市场失效 （Market inefficiencies） 垄断（Monopoly）,什么是决策？,一般而言，决策可以看作是选择并决定一个比较好的可行的政策。在这一过程中服务于政府或政党的作为决策者的个人小组团队或委员会对所面临的已定性的或未定性的问题作出反应。经过对必要信息的收集和分析，拟定和筛选若干应对方案，并对每一备选方案的预期后果作出评估，最后确定一个最能体现决策者意愿
13、的可行方案为出台政策。 然而，以上表述只是一个狭义的定义。严格地说，决策不能仅仅被简单地看作是决定一项为最符合政策者意愿的政策，因为它实际上还有更多的内涵。,决策理论的两个层面,决策的内涵所涉及的一些概念和功能性理论大致可以分为如下两个层面： 政策是怎样制定的 (How policy is made? ) 研究实然状态 政策应该怎样制定 (How policy should be made?) 探讨应然状态,关于“How policy is made”的理论,其所涉及的主要是描述性研究，所包含的主要是一些与国家和政府相关的理论。这些理论考察：谁有权利参与决策；谁能在决策中起主要作用；制定一项政
14、策的动机和目的；国家的权力结构，权力关系和权力运行机制怎样和在多大程度上影响和制约决策过程。 例如多元论精英论马克思主义理论制度论和全球化理论，等等。,关于“How policy should be made” 的理论,其所涉及的主要是规定性研究，具体地讨论决策的方法和模式，探讨如何改善决策程序和决策方法，提高决策质量。 它所涉及的问题包含：应该运用何种程序和方法来制定政策；怎样依据不同的条件运用不同的决策方法；如何评估一种决策程序、方法或模式的适用性，等等。这些内容与前文提到的关于决策的狭义的定义相关。 例如理性主义渐进主义公共选择论政策周期论最优化方法，等等。,决策研究的主要内容,半个世纪
15、以来，西方对决策的研究发展很快，特别是在美英等国。到八十年代初决策研究已成为政治科学的主要领域之一。研究决策的兴趣涉及很多方面，主要包括： 政策内容 决策过程 政策输出 政策评估 决策信息 决策机制 政策倡导，等等。,研究决策的主要内容（一）,（1）对政策内容的研究，是探讨一项政策的起源和发展过程。比如，某项政策是如何出现的，它经历了那些发展变化，政策变更的原因，现状如何，等等。 （2）对决策过程的研究，是探讨在政策形成 (即决策) 的过程中，何种因素产生了影响和如何产生影响。这些影响表现于决策过程的各个阶段。对决策过程的研究可涉及某一特别的政策领域，或是某一决策系统。,研究决策的主要内容（二
16、）,（3）对决策输出的研究，研究影响决策输出的独立变量及其关系。 是致力于解释不同国家或地区的政府的费用水平或所提供的服务不同的原因。在这里，政策被看作是一种因变量，研究者试图从社会经济技术和其它因素诸方面来理解和解释政策。 对决策输出的研究在美国受到特别的关注，在英国和其它西欧国家也日愈为人们所重视。运用这一研究方法的一个较为复杂的领域是社会福利政策。大量的文献表明，人们致力于探讨和解释各国社会福利政策形成和发展各不相同不同的原因。 需要考察的各种变量：政治、经济、文化、技术、智力等。,研究决策的主要内容（三）,（4）对政策的评估（policy evaluation），是介于政策分析 (Analysis of Policy： furthering understanding of policy) 和为改进政策而作的分析 (Analysis for Policy：seeking for improving the quality of policy) 之间的研究，旨在探讨政
