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1、第二篇 财政收入第13章 公共企业,13 公共企业 学习目标 掌握公共企业存在的原因； 了解政府与公共企业之间的财政关系； 了解公共企业的政府管制的理由、主要措施及其效果； 掌握公共企业绩效低下的原因及其改革。 公共企业(public enterprises)，也称国有企业(state-owned enterprises)，是指所有权或控股权属于政府，并且受政府直接控制的经济实体。 与私人企业和政府机构相比，公共企业具有两个特点： 公共性，即公共企业的资产全部或大部分由政府拥有；这一点使其与私人企业相区分； 企业性，即公共企业从事生产、销售商品或服务等经营性活动；这一点使其与政府机构相区分。
2、本章首先阐述市场经济中存在公共企业的原因，接着介绍政府与公共企业的财政关系，之后分析公共企业的政府管制，最后探讨公共企业的效率问题及其改革。,16.1 公共企业存在的原因 1提供公共产品，例如国防、路灯、广播、干净的空气等。 2对大规模或战略性项目进行投资 如钢铁、石化、水电工程、电讯、生物工程、机器人制造等。 3控制自然垄断行业以保护公众利益 4增加财政收入 5挽救亏损企业 在许多情况下，政府为了避免造成大规模失业或社会震荡发生，决定挽救亏损和面临倒闭的私人企业。在1930 年代初的经济大萧条时期，许多欧洲国家的政府便对汽车、钢铁、造船等私营企业实行公共化。 6控制金融机构 不少国家设立一些
3、重要的公共金融机构，以增强政府对金融的控制能力，保障金融体系的正常运营。美国于1933年建立了联邦储蓄保险公司，为商业银行提供存款人保险，以达到防止挤兑、稳定金融的目的。 根据国家的经济情况来调节资金流向。多数西方国家设立公共发展银行，实现战后的经济复兴或达到其他经济发展目标。,13.2.2 政府从公共企业取得的收入 政府从公共企业取得收入的形式主要有三种：税收收入、利息和股息、利润分成等。 13.3 公共企业的政府管制 13.3.1 政府管制的理由 公共企业的政府管制是政府为达到某些社会和经济目标而对企业行为采取的限制性政策措施，其范围涉及企业投资、定价、雇工、工资福利、销售等方面。 一般说
4、来，每种管制措施都有其理论依据，但也可能造成一些问题，包括：过于严格的政府管制可能会导致企业丧失提高经营业绩的动力和自主权；不同的管制措施之间可能相互冲突，使企业无所适从等等。,政府对公共企业的管制有以下几个方面的理由： 1政府作为公共企业的所有者，具有管制甚至直接控制企业经营的权力。 2公共企业往往缺少私人企业面临的市场约束，没有追求效率的积极性，因此必须寻求替代市场约束的机制。公共企业从政府那里获取投资和补贴，并且可能享受税收减免，此外，还可能享有获取原材料和销售产品方面的优惠。因此，许多人认为，政府应该对公共企业的工资、福利、定价、投资等行为进行管制，并以此作为市场规范的替代。 3政府要
5、求公共企业的一些做法应能维持社会道德标准和公平性。例如，美国和加拿大的公共企业必须贯彻政府机构公平雇佣的原则，遵守对族裔的规定比例。作为公共企业本身，有可能认为这些规范和标准会影响企业的经营效率而不愿贯彻执行。此时，政府就必须通过管制措施来强制推行。 4政府希望公共企业的运营与国家的宏观经济政策目标相一致。作为公共企业的所有者，政府可以通过管制手段有效干预企业的就业、定价、投资等决策，以达到增加就业、抑制通货膨胀、发展重点产业等目标。,13.3.2 政府管制的主要措施 政府对公共企业的管制领域主要包括：投资、产量、定价、雇工、工资福利、职业道德行为和市场导向管制等。 1投资管制 政府对公共企业
6、投资的管制，主要是为了达到政府所希望的资源分配格局，以产生较大的经济和社会效益。主要体现在： 要求公共企业的投资必须与政府的宏观经济政策一致， 投资成本和效益分析必须包括社会成本和社会效益等等。 例如，美国麻塞诸萨州的港口管理企业是由州政府直接管辖的一家公共企业，尽管企业连年亏损，但政府仍然不惜投入大量资金进行改造建设。州政府将从其他公共企业获得的收益统一用来投资规划，并规定所属企业不得将资金用于某些盈利性的行业（如房地产开发等），用来弥补企业亏损。这些措施旨在保证公共企业能产生最大的社会效益，而不仅仅是企业的效益。,2产量管制 政府控制公共企业产量的目的，是为了保证某些关系到国民经济和人民生
7、活的重要产品达到特定的供给量，以稳定经济和保护消费者利益。对一些公共垄断企业，政府可能会采用确定最低产量的办法，保证消费者的利益。而对另外一些企业，如煤炭发电、化工厂等，政府会采取设置产量上限的办法加以控制。 3价格管制 政府为了控制垄断性企业产品定价过高的倾向，经常采用限价的办法。这一做法比规定产量的做法更为普遍。政府限价的形式包括制定一个固定的价格上限或制定一个利润率的上限。比如，美国对很多公用行业，如民用电力、电讯行业的定价有严格的规定。假如企业定价超过限价，政府有权直接干预，消费者也可直接向政府提出控告。有时为了提高产品在国际市场上的竞争力，增加出口，政府经常让企业制订较低的价格，差价
8、由国家补贴。另外，一些国家政府规定对某些行业（如农业）提供低价格的原材料和其他投入品（如优惠电价），以促进这些行业的发展。,4雇工和工资管制 在西方国家，公共企业的雇工政策受政府的多种约束。在种族多元化的国家（如美国和加拿大），政府要求公共企业按一定种族比例招收员工，同时对解雇员工有严格的限制。另外，由于公共企业的公共性，管理人员和职工对成本控制没有兴趣，如果对工资不加以控制，便会出现工资福利膨胀、企业效益下降的问题。 为防止这些问题发生，政府经常制订或核准工资等级，其雇员之间的工资等级差别往往比私营企业小得多。大多数公共企业的主管的年薪大大低于同等规模的私人企业主管的年薪。 5道德行为管制
9、公共企业中的贪污受贿和裙带关系现象经常成为较为严重的问题。公众往往将公共企业的管理人员视为公务员，而有些国家也把公共企业雇员划归政府雇员，因此他们举动会比私人企业雇员引起更多的公众注意。政府为维护声誉，对公共企业的雇员的职业道德规范制订了许多标准和管制措施。例如，美国公共企业要求一定级别的雇员必须公布工作以外的商业活动和收入，雇员及其亲属不得从事任何与本公司利益冲突的活动。,6市场导向管制 相对于其他管制方式，市场导向管制是一种较新的管制方式，它主要是通过政府和企业之间签订目标合同来实现。目标合同确定企业应达到的利润目标和经营投资方向等总体目标，而企业内部管理，如定价、雇工等经营政策则由企业独
10、立决定。这种管制措施实际上是让企业在微观上自主经营，使企业在市场竞争中发挥最大效益达到国家设定的总体经营目标。法国是较为普遍地采用这种方法的国家。法国政府的有关主管部门与企业协商订立45 年的目标合同规定企业应达到的经营目标，政府则承诺提供投资或优惠贷款、给企业更大的自主权等。这些合同一经订立，便具有法律效力。,13.4 公共企业的绩效及其改革 13.4.1 公共企业绩效低下的原因 1公共企业中所有权与经营权的分离，使得经营者不以所有者（社会公众）的利益最大化为目标。公共企业的所有权缺乏真正的代表，一旦政府放松管制，就很可能出现经理滥用权力为自身和雇员谋求短期利益的现象。而一旦政府加强管制，又
11、会出现如瞎指挥和企业缺乏活力等问题。 2公共企业存在预算软约束问题。大多数公共企业并非处于竞争性的环境中，一旦出现亏损，政府便会以各种方式进行解救，或者提供补贴，或者允许延期还贷，或者免去债务。这种预算上 的软约束导致公共企业很少有降低成本、提高生产率的动力。 3一个公共企业通常有多个主管部门，令出多门。公共企业的产权模糊，名义上属于整个社会，但实际上政府是公共企业产权的代理人这就使得各政府部门有机会借助公共企业追逐各自的部门目标，而这些目标经常是相互冲突的，致使公共企业无所适从。,13.4.2 公共企业的改革 1改革公共企业的管制方法 政府给予经营者更多的自主权，并与经营者签订比较明确的奖惩
12、合同，将企业的经营效益与经营者的收入直接挂钩。 2建立国有控股公司 为赋予公共企业以更大的经营自主权，一些国家建立国有控股公司，由这些控股公司而不是政府来管理国有资产。 3私有化 自1980 年代起，私有化成为西方国家公共企业改革的主要手段。公共企业私有化后劳动生产率提高，企业生产结构合理化，投资增加，市场竞争加剧。 4转让经营管理权 尽管将公共企业卖给私人是提高企业效益的有效办法，但对一些国家来说，大规模的私有化从资金上或政治上讲都不是一个现实的选择。而将公共企业的经营权（而不是产权）出售给私人，即政府将公共企业以合同或租赁的方式交由私人经营则是一种更可行的办法。,基本概念 公共企业或国有企业 政策性亏损补贴 非政策性亏损补贴 公共企业的政府管制 公司治理问题 预算软约束 思考与练习 1政府对公共企业投入的主要形式有 ()、() 和 ()。 2政府从公共企业取得收入的主要形式有() 、() 和() 。 3请解释公共企业存在的原因。 4为什么要对公共企业实施政府管制？其主要措施有哪些？实施效果如何？ 5试述公共企业绩效低下的原因及其改革。,
