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1、第六章 基于人口迁移的城乡转型发展之路,中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系 叶裕民 2010年07月20日,一、城市化与人口迁移 二、中国非健康人口迁移制度导致负面宏观效应 三、基于人口健康迁移的城乡发展转型之路,基于人口迁移的城乡转型发展之路,一、城市化与人口迁移,1、城市化 城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程。 第一，城市化是农村人口不断进入城市、城市人口比重不断提高的过程。 第二，城市化是产业结构转变的过程，是一个国家创造财富的能力不断提高。（中国2008年人均创造GDP第一产业11091元，第二产业69252元，第三产业46851元） 第三，城市化是居民消费
2、水平不断提高的过程，是国内市场拉动经济增长的过程；是一国中产阶级形成并占主体的过程，是一个国家现代社会结构形成的过程，是构建和谐社会的过程。 （ 2007年农村人均纯收入4761，城镇人均可支配收入15781） 第四，城市化是农村人口城市化和城市现代化的统一。 第五，城市化是一个城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程，是城乡一体化的过程。,新农村建设与统筹城乡发展,社会主义新农村：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。 统筹城乡发展：以科学发展观为指导、将乡村的发展纳入区域发展的框架下统筹安排，建立城市与乡村之间开放融通的发展机制，改革以城市经济增长为核心发展目标、将社会问题
3、留给乡村的传统的二元管理体制，构建城乡一体化的管理制度。 目标是实现城乡一体化，建立中国现代社会结构。,1952-2008年中国城市化轨迹,1.2 中国城市化发展及基本政策的阶段性,中国城市化四大阶段城乡人口增长的比较,统筹城乡发展的三大误区,（1）统筹城乡发展重在实现两个反哺。要先减负，后反哺；不仅要给农村钱，更加重要的是接受农村的人。 （2）统筹城乡发展重点在农村，城市化的重点在中小城市和建制镇，违反城市化规律，导致大城市城中村问题及流动人口与本地人口的冲突十分激烈。 （3）将城市化与新型工业化割裂开来，违反经济发展规律。 统筹城乡发展是中国关系到全局性和长期性的重大战略，被狭义地理解和实
4、施，导致中国陷入城市化虚高及濒临经济危机边缘的困境。 数千万“两栖人口” 长期徘徊于城乡之间是城乡二元结构失衡的关键原因,中国迁移人口的基本特征与变动趋势,总量快速增长； 占总人口11.3%； 占城市人口的近1/4； 迁移就业人口占城市就业1/3； 在流入地城市居住5年以上的占31%； “家庭化”趋势显著。 -2005年1%人口抽样调查资料,二、非健康人口迁移制度导致城乡发展的问题,中国发达城市对众多的流动人口抱有复杂的感情：不要流动人口吧，企业不能运转，房屋没人建，电梯没人开，垃圾没人扫接受流动人口吧，大量低收入人群聚集，秩序混乱，犯罪增加，违法建筑蔓延，还要付出巨额财政资金为之提供公共服务
5、 另一方面，进入城市的农民工对城市感情也逐渐发生着变化：由自豪、满足、幸福逐渐演变为平淡、冷漠和不满 城市和进入城市的农村人口相互徘徊于取舍两难之间。以深圳为首的珠三角城市已经感到切肤之痛，其他城市也将在未来时期不可避免地面对同样的问题。 人口健康迁移是中国城市化必须面对的历史性课题。,中国以城市利益为核心的非健康的城市化表现1：导致大量“两栖人口”存在,第一，大量流动人口长期徘徊于城市文明和乡村文明之间，他们随时可能被城市文明抛弃。 第二，“两栖人口”致使中国城市化过程中农村承受城市发展的成本，以落后的乡村文明为城市先进文明保驾护航。 第三，以解决“两栖人口”的非健康迁移模式为突破口，联动解
6、决中国城城市与乡村发展的问题。,数千万“两栖人口” 长期徘徊于城乡之间是城乡二元结构失衡的关键原因,表现2：中国城乡差距持续扩大,表现3：导致中国新型工业化市场购买力难以扩张,中国消费市场扩张存在4大障碍,（1）服务业长期得不到有效发展致使城市就业机会增加缓慢（能够挣钱的人少）。 （2）技术进步及教育滞后导致产业效率低，就业收入水平长期难以提高（挣的钱少）。 （3）制度原因：社会保障制度不健全导致公众高储蓄。2007年中国居民储蓄高达17.2万亿， 相当于当年GDP的68%（有钱不敢花）。 （4）户籍政策：流动人口收入的2/3形不成有效购买（钱不花在城市）。,表现4：严重的城市发展问题,城市化
7、水平虚高致使人力资本投资主体缺位，产业结构升级难以为继,城市化水平虚高致使新增城市人口以低收入群体为主，城市贫富差距拉大，公众对社会持消极心态,2009年不同收入水平的居民对是否达到小康的评价,2009年北京居民收入比例（%）,表现5：严重的乡村发展问题,农村人口结构的典型调查: 全村69户， 221人，外出打工的75人，留下146人。 在146人中: #儿童46人; #老人48人; #非儿童老人妇女33人 .合计127人,占87%; #青壮年男性仅19人,以4050人员为主. 年年盖基本无人居住的新房年年娶守空房的新娘 年年出生父母远在天边的儿女年年等待团聚的春节,黄山市某村案例：,表现6：
8、城市化水平虚高,中国城市化水平修正及其轨迹的比较,三、统筹城乡发展战略架构及路径,第一，城市通过新型工业化扩大就业，为农村富余劳动力提供发展空间，这是统筹城乡发展的起点。解决农村富余劳动力如何“流”的问题 第二，通过城市的户籍制度创新和改革，便进入城市的人口及其家属成为真正的城市居民，这是统筹城乡发展的核心内容。解决富余劳动力如何“留”的问题 第三，“三个集中”谋求规模经济效益，这是统筹城乡高效有序发展的关键。解决富余劳动力及乡村入口往“哪里流”的问题。 第四，为农村地区农业现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务，是统筹城乡发展的落脚点。解决“不流入城市留在乡村”的居民的发展问题。 中国
9、统筹城乡发展要进入到一个很好的循环，需要把这4个环节串起来。统筹城乡发展不能就农村论农村，一定要将城市的发展、以及建立城乡之间开放的人口流动制度纳入框架之下。,中国统筹城乡发展的战略架构与实施路径,基于人口健康迁移的城乡制度改革体系,规划领域对人口迁移及相关问题的研究关注不足,人口迁移制度改革不能解决一切问题，但却是解决城市与乡村一系列重大相关问题的前提和制度基础，没有健康的人口迁移制度要实现城乡转型发展是不可能的。 近10余年来，人口迁移是社会学界、人口学界和经济学界讨论的热点，提出“流动人口问题已经是关系到国家长治久安的重大战略问题，要从根本上治理”。 相对而言，长期侧重于物质和技术层面工
10、作的规划界对于国家如此重大的经济社会问题关注严重不足，对经济社会各界的研究和讨论缺乏呼应。 由于规划对迁移人口利益关注不够，迁移人口聚居区是城市规划的空白，致使迁移人口依托公共空间实现的利益都难以保障，包括中小学、公共厕所、自来水，特别是公共住宅。 中国急需填补迁移人口公共服务的空白和半空白领域 特别重要的在于：规划是分配公共资源的最重要手段，城市规划忽略迁移人口对公共空间的利益诉求，导致其他领域为迁移人口争取的利益落空（比如中小学），是中国迁移人口产生一系列社会问题的重要原因，也是限制中国城市化健康发展的重要原因。,“减负”与“反哺”是城乡转型发展中城市的责任,“以工业反哺农业、以城市反哺乡
11、村”来推动农村发展已经得到共识。 但是，在农村的承载着城市化巨大成本的今天，更加需要城市做的是：真正接纳长期为自己创造财富的迁移人口，并与之融为一体，使之转化成为城市发展的动力而非问题的根源。如此，减少农村发展的人口压力，和农村一系列社会问题产生的根源。 以公平公正为原则，以接受迁移人口为载体，为“乡村减负”是城市化时代城市的第一责任，也是实现城乡转型发展最为关键的举措。 “城市规划的基本原理是常识”。城市化的健康发展需要城市真实意义地接纳进入城市的农村人口是“常识”。关于常识问题的认识与解决我引用大家熟悉的两句话：制度重于技术，责任胜于能力。愿与来自世界各国的规划师及城市研究学者共勉！,逐步
12、构建规范的财政转移支付制度保障乡村地区均等化的公共服务,成都经验,“政府主导、集中突破、城乡统筹、系统推进、公众受益” 第一，全面系统细致地推进统筹城乡发展 第二，“三个集中”确保城市化过程中的规模效应。 第三，财政转移支付制度保障为农村提供持续的公平的农村公共服务建设与发展机制。 第四，户籍制度改革，鼓励全市农民带眷迁移，并辅之以相应的社会保障制度、培训制度、就业制度等一系列改革，为全国人口健康迁移积累了难得的经验。 第五，基层民主制度建设,逐步构建规范的财政转移支付制度保障乡村地区均等化的公共服务,规范的财政转移支付制度是实现城乡均等化公共服务的前提和保障 #各级政府对乡村的经济关系实现由
13、“取”到“予”的转变： 成都市金堂县又新乡2003年对农村的取：农业税80万，附加100万，提留200万，屠宰税70万； 2005年全镇财政收入为0，财政支出210万，其他各项支农投入数百万#教育投入300万年。 2009年开始，成都市县两级财政向每个村提供至少20万的公共服务保障，并通过村民自主决策，选择和决定资金用途。,又新镇2006年“三农”投入（万元）,成都城乡一体化的农民调查:80%以上的满意度 成都实践证明：政府作为统筹城乡发展的第一主体，通过财政转移支付，推进城乡公共服务均等化大有可为！,2、德国的城市化历程及其经验,德国的城市化历程,1875年德国1万人以上的城市只有271个，
14、1890年达到394个，1910年进一步增加到576个。 1850年德国10万人以上的城市仅3个，到1910年增加到40多个。 在城市化的过程中，一大批城市从无到有，从小到大，逐渐将德国送达城市社会。,3、德国城市化过程中的人口流动及特征,第一，流动人口数量庞大。1907年，德国6000万人口，有流动人口2900万人，约占德国人口的1/2。许多城市3/5是外地迁移将来的人口。因为流动人口多，长久定居的人口少，大部分人都是依靠租赁房屋生活。产生了德国城市化过程中特有的一个群体 ：“租床人”。 第二，在德国的人口流动中，以近距离流动为主。约70%是属于近邻流动或近距离迁移，30%是远距离迁移。德国
15、城市化的另一个特点是中小城市占有重要地位。 第三，德国农村人口单向流动少，双向流动或者多向流动多。根据典型调查，1905年开姆尼茨城迁入人口4600，其中50%又迁往别的城市去了。 第四，城市化是伴随着工业化进程得到发展： 产业结构：1899年31：38：31； 1913年 23：45：32。 就业结构：1858年55：25：20； 1913年35：38：27,5.城市化过程中的问题及其政府的作用,（1）住房问题及其解决 初期状态：农民大量进入城市，为了解决居住问题，基本的做法是大量的建设简易房屋，由于房屋简陋，卫生条件很差，加上缺乏城市规划，建筑杂乱无章，形成了一系列的问题。 到19世纪下半
16、叶，政府和企业开始关注并着手解决住房问题。在城市建设和管理上形成了“全面规划、综合治理”的基本指导思想。主要措施是： 第一，制订统一的城市规划管理法规，将城市住宅建设纳入城市的综合规划之中，并进行法制化管理。,（1）住房问题及其解决,具体做法： 首先由市长和建筑部门共同起草拟订城市规划和建筑方案； 其次，公布该方案，交由全体市民广泛讨论，修改； 然后由地方政府向警察局提出具体的规划和建筑方案。 方案的内容全面而具体，包括改建和扩建老城区，建设新的住宅，对城市街道的走向、宽度、住宅及其他建筑的高度、方向都作出了具体的规定。 建筑企业只有建设符合规划的住房才能够进入房屋市场销售，否则，不符合规划的建筑，以及未列入计划的建筑，均视为无效。 允许农民进入正式的、城市统一规划的住房，是化农民身份为市民身份的前提。,第二，半政府性机构和企业参与发展住宅产业,半政府性机构和企业主要发展经济实用房屋，提供给收入不高、难以在房地产市场上解决住宅的居民。 建筑协会或者是建筑合作社成为住房的主要提供者和管理者。 鼓励企业为职工提供近距离的住宅，为外地移
