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1、食品药品行政执法风险防范专题讲座,中国政法大学 田为民 教授,讲座内容,食品药品行政执法风险分析 行政执法风险防范措施 行政执法风险点：行政自由裁量权滥用与行政瑕疵,行政执法风险,随着国家民主法制建设的不断深入，公民、法人和其他组织的法制观念和维权意识的不断增强，对行政执法机关及执法人员的执法行为提出了更高的要求，行政执法机关和执法人员面临的执法风险也越来越大。 执法风险一旦发生，将影响法律的正确实施，严重损害执法机关的权威和公信力，执法机关和执法人员也将承担相应的责任，甚至会引发社会矛盾，因此，必须高度重视和正确对待执法风险防范这一重要问题，必须切实抓好行政执法风险防范工作，以确保执法取得良
2、好的法律效果和社会效果。,行政执法风险,行政执法风险的定义 行政执法风险是行政执法机关及其执法人员在执法过程中，由于人为或客观原因给执法对象和社会造成危害而面临的被司法、纪检监察部门追究责任的潜在危险。 行政执法风险是可能发生的危险,不一定必然发生。,行政执法风险,食品药品执法产生的执法风险 食品药品行政执法风险狭义的讲是指食品药品行政执法机关的行政行为人因执法不当、执法错误或行政不做为而引起的不利后果和不利影响，包括行政复议被撤、行政诉讼败诉、错误实施行政处罚而导致被追究刑事责任、行政责任和赔偿责任等。 但不少法学者认为，这仅仅概括了执法者主观因素形成的执法风险，在执法实践中，由于外在因素造
3、成的对行政机关的行政行为人的人身、名誉、财产甚至心理上的伤害或损失也应当归于执法风险的范畴。,执法风险表现形式,执法风险的表现是多方面的，但可以归纳为两大方面，既外在风险及内在风险： （一）外在风险。可概括为食品药品监督管理机关外部的干扰因素造成的对药品监督管理机关的行政行为人的各种伤害或损失。 1、地方政府、权力部门、监督机构、 舆论等的不正常、不合理的监督、制约、阻碍。就食品药品行政执法而言，良性的依法干预和监督，对行政执法是一种有效的促进，其目的在于确保行政执法合理、合规、合法，但无庸质疑，社会还存在地方保护、部门利益、狭隘偏见等不良现象，限制执法、负面宣传、制造矛盾的事在基层药品执法中
4、并不少见。 出于发展地方经济目的，行政阻挠对违法行为的查处，使食品药品监督执法机关涉入“不作为”之险；权力压制、推诿扯皮现象使一些该移送的案件不能移送，案件该查的不能查，查处执行难，使食品药品监督执法机关冒“玩忽职守”之险； 遭到恶意投诉，在行风评议、机关作风建设检查中不正常人为操作被评为不满意，使单位和相关人员被问责。,执法风险表现形式,2、抗拒执法。犯罪分子在巨大的利益驱动下制假售假，但为了逃避打击，采取异端暴力的方式抗拒行政执法，直接危及行政执法人员的生命健康和安全； 一般食品药品监管相对人由于法制观念淡薄而出现干扰、谩骂、甚至围攻、殴打、诬陷执法人员，损坏执法设备、车辆，到上级机关恶意
5、上访等，这类风险发生在执法工作的一线人员身上，对执法人员的身心、名誉造成严重危害和影响。,执法风险表现形式,（二）内在风险。 指食品药品监督管理机关的行政行为人因执法不当、执法错误、不作为、乱作为而引起的不利后果和不利影响，包括行政复议被撤、行政诉讼败诉、错误实施行政处罚而导致被追究刑事责任、行政责任和赔偿责任等。 1、违法违规违纪执法检查：主要表现为（1）越权执法：在法律无授权情况下采取搜查、查封、扣押、限制人身自由、逼供、损毁财物等非法措施；（2）乱处罚：有的执法人员不以规范为目的，而是以款罚为目的，滥施检查权，千方百计找问题，主观臆断、先入为主、凭空猜测，损害当事人的合法权益，有的伪造文
6、书、捏造证据、牵强法律条文、违反办案规定、躲避案件核审等手段以达到处罚目的；（3）腐败行为：吃、拿、卡、要、收受贿赂、徇私舞弊、贪污腐败问题；（4）野蛮执法：粗暴检查、耍威风、搞特权、刁难监管相对人等执法扰民行为。,执法风险表现形式,2、不规范执法行为：食品药品行政执法行为要确保做到主体明确、事实清楚、程序合法、量罚合理、适用法律法规准确的要求，每个环节出现差错都可能引起行政复议、行政诉讼并导致行政处罚撤销、行政诉讼败诉，有关执法人员要承担相应的责任。例如执法人员由于业务水平底或者不按规定出示执法证件、执法文书书写不规范、不让当事人当场签字、采用无效证据、扣押物品保管不当、滥用自由裁量权，忽视
7、当事人权利等。 3、执法不力及不作为：表现为不履行或者不完全履行法律赋予的职责，如出现推诿扯皮、隐瞒不查、该移送案件不移送、该处罚的不处罚或少处罚、该执行的案件不申请执行，以上行为都要承担相应的行政、刑事责任，其中以玩忽职守、徇私舞弊、失职罪较为常见。,行政执法风险的不良影响,1，严重影响执法机关的权威和公信力。 执法机关权威主要指执法具有至上的地位和应该受到绝对的尊重，它体现在社会大众对执法行为的信任和认同以及对执法结果的遵从。发生行政执法风险必然削弱法律的严肃性和权威性，降低社会大众对执法机关的信任度，破坏执法机关权威。 执法公信力体现了行政执法机关的权威性、信誉度和在公众中的影响力以及人
8、们对法的信仰和遵从。执法机关公信力越高，社会公众对执法机关的信任度就越高。发生行政执法风险则损害执法机关的公信力，导致人民群众对法律对执法机关丧失信任，势必影响法律的顺利实施。,行政执法风险的不良影响,2，严重影响执法的主动性和积极性。 执法人员工作主观能动性所表现的执法主动性和积极性，是执法机关履行职责的根本保证。 发生行政执法风险，不利于充分调动执法人员的主动性和积极性，执法人员可能因为执法风险的阴影对执法工作有畏难甚至畏惧的心理，这将导致执法人员不思进取，不努力工作，甚至不愿执法的严重后果，进而影响行政执法机关不能正常履行管理社会秩序和市场秩序的职责。,行政执法风险的不良影响,3，可能引
9、发社会矛盾。 社会目前处于转型期，由于涉及社会各阶层的利益调整和分配问题，不可避免会产生一定的社会矛盾。 如果忽视执法风险，没有正确的权力观，执法不以法以理服人，不以人为本，而是以权压人，执法简单粗暴，极可能让执法对象产生抵触情绪，甚至暴力抗法，这样可能引发社会矛盾，导致正常的行政执法行为演变为执法事件，甚至发展成为社会事件，不利于和谐社会的建设。,行政执法风险的不良影响,4，严重影响行政机关履行行政管理职能。 国家的政治统治和社会管理都是通过进行行政管理得以实现，而行政执法是实现国家行政管理的重要方式，是国家行政管理的具体措施和有效手段。 因此，行政执法在实现国家行政管理职能中占有十分重要的
10、地位。发生执法风险，不仅使执法行为难以执行，而且使国家的行政管理职能难以正常履行。,执法风险的原因分析,二、出现执法风险的原因分析 出现执法风险的原因是多方面的，对此的分析有助于制定防范执法风险的措施。 （一）出现外在风险原因： 1、制假售假者私欲膨胀，极端追逐个人私利，置国家法律法规不顾，与行政执法机关和执法人员进行对抗；部分监管相对人法律意识弱，或对执法人员产生误解而防碍执法。 2、地方政府或者权力部门出于地方利益的需要而对执法行为加以限制或强制，造成行政执法机关越权执法或不作为。 3、个别执法监督部门以正常监督执法为幌子，谋取私利，非正常关注、干扰药品执法行为。,执法风险的原因分析,（二
11、）出现内在风险原因： 1、不依法行政是执法风险的根源。执法人员执法思想不端正，为罚钱执法，为打击报复而办案，而一些执法过程中采用简化执法程序、超越执法权限或行政不作为、乱用自由裁量权、适用法规不当等行为都是不依法行政的结果。 2、对药品执法风险认识不强。作为执法机关，履行法定的职权并负有相应的行政责任，行使职权就必须要承担责任，没有或者不能履行好职责自然会有风险。风险只是可能的，是偶然的，但也易被忽视，对自我保护、为己免责的重要性的认识不足易产生执法风险。,执法风险的原因分析,3、执法者个人原因：包括个人法律素质、业务水平、应变应急能力、社会经验、道德操守等，良好的个人素质有助于将执法风险降到
12、最少。 4 、监督制约机制不完善：目前各级食品药品监管部门基本建立了行政执法过错责任追究制度。执法人员所在的食品药品监督管理部门是行政执法过错责任的追究机关，但是对于基层食品药品监管部门而言，属于徇私枉法、超越或滥用职权、不履行法定职责、违反法定程序、案件事实证据认定错误、具体行政行为适用法律错误的情形，要想实施有效的监督制约，机制还有待进一步完善。,行政执法风险防范,1，切实提高防范风险意识。 执法风险虽然仅是一种可能性，不一定必然发生，但随着社会利益主体的多元化、群体利益诉求的多样化，行政执法机关面临执法风险的可能性越来越大，执法机关和执法人员一定要在思想上高度重视，要充分认识到防范执法风
13、险的重要性，防范风险要贯彻到整个执法过程的始终。 要特别认识到，发生执法风险不仅削弱了执法机关的权威和公信力，执法机关和执法人员要承担相应的法律责任，更为严重的是损害了党和政府的形象，因此，不能麻痹大意，不能有丝毫懈怠，必须从党和人民的利益、从社会大局的高度，始终把执法风险防范工作放在重要位置，坚持不懈地切实抓好，最大限度地预防风险的发生。,行政执法风险防范,2，用健全的行政执法制度防范。 实行行政执法人员资格管理制度。执法机关要根据国家公务员法、行政处罚法等法律法规的规定，建立执法人员资格管理制度，对执法资格的条件、执法资格的取得及考核等方面作出规定，从事行政执法工作的人员必须依法取得行政执
14、法资格，做到持证上岗、亮证执法，以确保执法质量。 建立健全行政执法标准和行政执法责任制。行政执法机关应根据法律法规的规定从执法主体、执法条件和标准、执法程序等方面制定执法标准，严格按标准执行，保证行政执法依法进行，规范进行，有效防范不作为、不当作为和乱作为。,行政执法风险防范,建立行政执法过错责任追究制。 所谓行政执法过错责任是行政机关在执法过程中，因工作人员故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，造成行政执法行为违法，侵犯行政行为相对人合法权益，直接责任人员和直接主管人员应当承担的行政责任。 行政执法过错责任追究制是行政执法责任制的核心，实行行政执法过错责任追究制，有利于建立完善权责明确
15、、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，有利于提高行政执法水平和保证法律法规的有效实施，有利于维护公民、法人及其他组织的合法权益和维护法律的权威和尊严。,行政执法风险防范,按照行政执法过错责任追究制的要求，行政执法机关要根据法律法规的规定，明确“执法过错”的具体标准、范围、应追究的执法过错责任的各种情形，以及追究责任的种类、追究主体、归责原则、追究程序和方式内容。 对作出违法或者不当行政执法行为的部门和有关责任人要根据过错形式、危害大小、后果严重程度、情节轻重，给予处理。,行政执法风险防范,制定行政执法风险应急预案。执法风险应急预案作为应急体系建设工作中的重要内容，是行政执法的基础工作。
16、事前有预案，事发才有准备，在风险发生时才能正确、有序应对，才能将风险的危害降到最低点。 因此，行政执法机关必须制定执法风险应急预案，预案不仅要找准执法风险点，合理界定执法风险范围，排查执法风险点，按照风险发生概率、危害程度进行风险评估并确定风险等级；还要根据不同的风险点和风险等级，制定具体的、易操作的防控措施，形成执法风险应急防控机制。,行政执法风险防范,3，用公开、公正、规范的行政执法行为防范。 必须公开执法。公开执法是贯彻落实公开原则的重要举措，行政执法机关要在办公场所和网站公开、公示行政执法主体、行政执法的事项、依据、条件、程序、结果，并公布行政执法人员姓名、职位、职责，让公民、法人和其他组织知晓公开的内容，公民、法人和其他组织有权按规定查阅，这样既利民便民，又接受其监督，同时，要做到执法过程公开，实行阳光执法，不搞“钓鱼”执法和隐蔽执法。,行政执法风险防范,必须公正执法。公正执法是正确执行法律、树立维护法律权威的重要
