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1、课程安排,公共管理理论专题 服务型政府专题 行政层级与区划专题 政府绩效专题 电子政务专题 危机管理专题 政府责任专题 政府与企业专题 政府与非政府组织专题 政府与公民专题,袁建军 15150450376 ,第一讲,公共管理理论专题,第一讲 公共管理理论专题,政治与行政二分法 组织管理相关理论 新公共行政学 新制度学派 公共选择理论 新公共管理理论 治理理论 新公共服务理论,学习要求： 了解公共管理相关理论 及主要观点,人物及观点,评价,背景,一、政治与行政二分法,政党分肥制 政府工作的稳定、连续 政治清明,一、政治与行政二分法,1887年，威尔逊行政学研究标志,1900年，古德诺政治与行政系
2、统阐述,一、政治与行政二分法,威尔逊,（2）政治与行政相分离,（1）区分政治与行政，提出建立行政学学科的必要性、研究任务、以及研究方法和目的等。,一、政治与行政二分法,“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”,古德诺,（1）政治对行政适度控制：任命官员,批评了孟德斯鸠的三权分立原则，提出政治与行政的协调机制 。,“行政管理置身于政治所特有的范围之外，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构”。,一、政治与行政二分法,（2）行政的适度集权化,“行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的
3、意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工具 ”,一、政治与行政二分法,必要性：,“当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题。” “政府的职能日益变得更加复杂和更加困难 ” “执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多” “我们现在面临着需要更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”,一、政治与行政二分法,可能性： a、政府结构的相似性 b、政府合法目的相同 c、共同的规律性,一、政治与行政二分法,研究任务：,了解： a、政府能够适当地和成功地进行什么工作 b、政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面的尽可能少的成本完成这些适当的工作,一、政治与
4、行政二分法,不能只局限于“纯粹技术细节的那种单调内容”，要研究和形成“行政管理比较高深的理论”。 “把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使她们深深根植于稳定的原则之上”。,研究方法和目的：,一、政治与行政二分法,优点：强调执行，把行政学从政治学中分离出来,缺点：a、把行政看作中性活动，否定其价值取向; b、 “行政中立”观点与社会实践发展相偏离。,“行政国家”现象,核心观点：行政是政治的分工,一、政治与行政二分法,官僚制理论 帕金森定律 彼得原理,二、组织管理相关理论,代表人物：韦伯（德）, 职位和职权的非人格化原则 组织形态的层级化原则 组织运作的法规化原则 工作人员的专业化原则
5、,二、组织管理相关理论,特点：分部-分层、集权-统一、指挥-服从,试简评？,1、工作量与工作人数无甚关联 “工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间” 工作时间弹性 增加部属法则 “一个行政官员想增加的是下级而不是对手” 增加工作量法则 行政官员彼此之间人为地制造工作。,代表人物：帕金森（英）,二、组织管理相关理论,二、组织管理相关理论,2、繁琐定律 委员会“议事日程上所要讨论的问题中，花钱的多少和讨论时间的长短成反比” 委员会中21人的临界点 3、办公的豪华程度与行政效率很可能成反比 4、开支的增加只是为了抵消进款,组织的“伪适应症” 组织机构的运行很大程度上不是为了实现组织的目标
6、， 而是为了保护和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信。,代表人物：彼得（美）,核心观点： 在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到 他所不能胜任的那一级。,组织的工作往往由组织中那些尚未被提升到其无力胜任那一级职位的组织来从事和完成。,二、组织管理相关理论,“成功病”的由来？,提升的两种方法：拉（关系）和推（自我完善） 启示：不要把岗位晋升当成对职工的主要奖励方式,补充：彼得反转原理 一个员工的胜任与否，是由层级组织中的上司判定，而不是外界人士。 如果上司已到达不胜任的阶层，他或许会以制度的价值来评判部属。（如工作纪律、态度、仪表等）,二、组织管理相关理论,弗里德里克森 ：走向一种
7、新的公共行政学 新公共行政学,（1）核心价值:社会公平和社会正义,（2）突破两分法为基础的思维框架,（3）新型的政府组织形态,（4）调整学科研究范围和内容,（5）主张民主行政,三、新公共行政学,关注：公共服务是否增加了社会公平,社会公平：,强调政府提供服务的公平性； 强调公共管理者的责任与义务； 强调变革； 强调对公众的回应； 强调学科交叉,？效率与公平,三、新公共行政学,代表人物：诺斯、科斯、张五常,（1）制度的功能,（2）制度的变迁,强制性变迁 诱致性变迁（林毅夫）,四、新制度学派,补充：中间扩散型（杨瑞龙）,路径锁定 在行为心理学中，把一旦形成行为规划就很难改变这种规则的现象，称为路径锁
8、定效应。（布莱恩阿瑟） “过去对现在和未来的强大影响” “历史确实是起作用的，我们今天的各种决定、各种选择实际上受到历史因素的影响”。（诺思） 报酬递增和自我强化机制 所以，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择,（3）路径依赖和路径锁定,四、新制度学派,决定制度变迁路径的力量： 不完全市场和报酬递增。 自我强化机制的四种表现： a、设计制度需要大量初始成本，其后单位成本和追加成本都会下降 b、学习效应。学习以降低成本或提高收益，使新制度被接受 c、协调效应。适应制度产生组织与其他组织缔约并进一步投资 d、适应性预期。制度有效时会产生普遍的适应预期或认同心理，从而强化制度。,四、新制度学派
9、,a、增加行为的确定性,b、降低交易费用,c、提供选择性激励,四、新制度学派,代表人物：布坎南: 自由、市场和国家 戈登塔洛克 、阿罗、唐斯 可参见丹尼尔.缪勒公共选择理论,五、公共选择理论,背景：政府失败,相关概念：外部性与公共物品,（1）复杂交换范式,（2） 关于个人行为的经济人假设,经济学家的工具和方法大量应用于 集体或非市场决策,五、公共选择理论,内容：国家的起源、政府的权利和义务、公共所有权、公共资源、 公共政策、宪法、宪政、共和、民主和自由、市场与国家等,六、新公共管理理论,1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 2、社区拥有的政府：授权而不是服务 3、竞争性政府：把竞争机制引入到提
10、供服务中去 4、有使命的政府：改变按章办事的组织 5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款,代表人物：奥斯本和盖布勒改革政府企业家精神如何改革政府,企业家政府理论,6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要 7、有事业心的政府：有收益而不浪费 8、有预见的政府：预防而不是治疗 9、分权的政府：从等级制到参与和协作 10、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。,六、新公共管理理论,七、治理理论,渊源：公民社会理论 基础：国家/社会二分框架 国家/市场/社会的三分框架 概念：格里斯托克(GerrStoker) 的梳理： 1)治理包括一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行
11、为者； 2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性； 3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖； 4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络； 5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。,治理就是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 全球治理委员会(Commission on Global Governance,1
12、995),七、治理理论,治理与统治 1）权力主体多元化 2）权力来源多元化 3）权力流向多元化 4）管理范围和机制不同。,七、治理理论,目标：善治 善政：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政 服务。 善治： 1）合法性(legitimacy) 2）透明性(transparency) 3）责任性(accountability) 4）法治(rule of law) 5）回应(responsiveness) 6）有效(effectiveness) 俞可平权利政治与公益政治 困境：？,七、治理理论,代表人物：罗伯特B丹哈特珍妮特V丹哈特 新公共服务:服务,而不是掌舵,八、新公共服务理论,
13、所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念 “与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上）不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”,服务而不是掌舵。 公务人员帮助公民表达并满足他们共同的利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方向。 公共利益是目的，而不是副产品。 公共行政者必须促成形成一个集体的、共享的公共利益观念，从而形成共同利益和共同责任。 战略地思考，民主地行动。 满足公共需要的政策与规划能通过集体努力和合作程序而有效、负责任地获得。 服务于公民，而不是顾客
14、。 公共利益是通过关于共享价值的对话而产生的，而不是个人自我利益的整合。因此，公务人员不应仅仅满足于回应“顾客”的需要，而要聚焦于与公民并在公民之间建立信任与合作关系。,八、新公共服务理论,公务人员不仅要关注市场，还要关注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益。 尊重人的价值，而不仅仅重视生产力的价值。 公务人员必须尊重所有人，通过合作过程与共享领导来运作。 尊重公民与公共服务的价值，重于企业家精神的价值。 公共利益将由于公务人员和公民承诺对社会作出富有成果的贡献而更好地增进，而不是因为具有企业家精神的管理者好象公共钱财是他们自己的一样的行动。,八、新公共服务理论,政府失败的原因： a、缺乏竞
15、争机制； b、缺乏降低成本的激励机制； c、政府机构的自我膨胀； d、监督信息不完备； e、政府的寻租行为 租金是“支付给资源所有者的款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所能得到的款项的那一部分。”,五、公共选择理论,公 共 行 政 学 教 案,外部性与公共物品,1、外部性 1）概念 经济主体（消费者、生产者等）在经济活动中产生的对其他人的影响。 私人成本（私人收益）社会成本（社会收益） 2）分类 负外部性（吸烟）和正外部性（新技术） 消费的外部性（如教育）和生产的外部性（如污染）,负外部性 把自己经济活动的部分成本强加给别人 例如：汽车尾气，工业废气 狗叫，宠物噪音和粪便 吸烟， 噪音（汽
16、车喇叭）,外部性与公共物品,正外部性 一个人的经济活动把收益提供给别人而无法收取成本 例如：免疫 修复历史建筑和文化遗产 研发新技术,外部性与公共物品,3）影响 负生产外部性导致企业的供给高于社会最优产量 负消费外部性导致消费者的需求大于社会最优消费量 正消费外部性导致消费者的需求小于社会最优消费量,外部性与公共物品,4）解决政府作用 此外， A、 道德准则和社会风俗 吐痰问题传单/小广告 B、自发慈善组织、义工组织、 可可西里 保护藏羚羊 C、当事人可以协议解决 科斯定理,外部性与公共物品,当存在显著外部性且无法通过私人谈判谈判解决时，政府可以尝试解决，如： a、直接管制 b、庇古税和补贴 c、污染许可,外部性与公共物品,a、直接管制 两种形式: 禁止做某事 必须做某事 例如: 要求接种疫苗 禁止公共场合吸烟（禁止在公车、出租车吸烟）,外部性与公共物品,b、庇古税和补贴 政府通过税收和补贴将对私人的激励社会效率结合起来。 存在外部
