{企业组织设计}公共行政组织及其人员

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1、公共行政组织及其人员,1,公共行政组织的含义、特征与构成要素 公共行政组织的类型 公共行政组织结构的内涵与分类 管理幅度与管理层次的关系 公共行政组织体制的内涵与类型 公共行政人员的职业特殊性 公务员制度的概念、特征与基本内容,本章重点问题,2,第一节 公共行政组织概述,公共行政组织是所有社会组织中最重要的组织形态，也是公共组织中规模最大、结构体制最为稳定和成熟的一种形态。 公共行政组织是公共行政的主体，也是公共行政的载体，是公共行政活动得以展开的物质承担者，一切公共行政都是靠公共行政组织来推动的。 公共行政组织始终是公共行政领域最基本的问题之一。,3,一、公共行政组织的含义 (一)广义与狭义

2、的角度 从广义上讲，公共行政组织泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、监督和控制等管理功能的组织机构，它既包括国家行政机关，也包括国家的立法、司法机关中管理行政事务的机构，同时还包括企业、事业以及社会团体中管理行政事务的机构。 从狭义上讲，公共行政组织主要指国家行政机关，即指依法成立的享有和行使国家行政权力、管理国家事务和社会公共事务的政府组织。,第一节 公共行政组织概述,4,一、公共行政组织的含义 (二)静态与动态的角度 从静态的角度理解，公共行政组织是一种特定的静态组织结构，即国家为执行行政管理任务依法组建的行政机关体系。 从动态的角度理解，公共行政组织是一种特定的动态组织行为，即行政机关为

3、完成行政管理职能而进行的各种组织活动和运行过程。,第一节 公共行政组织概述,5,一、公共行政组织的含义 (三)心态与生态的角度 从生态的角度讲，公共行政组织是一个有机的生命体和发展体，是一个随着内外环境的变化而不断调整的社会生态系统。 从心态的角度讲，公共行政组织是一个社会心理系统，公共行政组织是其内部工作人员对权责观念的认识、感情交流与思想沟通所形成的一种集体意识。,第一节 公共行政组织概述,6,二、公共行政组织的特征 政治性 法治性 权威性 社会性,第一节 公共行政组织概述,7,三、公共行政组织的要素 职能目标 机构设置 行政人员 权责划分 物质条件 法制规范 价值观念,第一节 公共行政组

4、织概述,8,四、公共行政组织的类型 根据管辖的地域范围，可以分为中央的、地方的和基层的行政组织。 按照权限性质，可以分为一般权限机关和专门权限机关。 根据功能和作用的不同，公共行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机关和派出机关。,第一节 公共行政组织概述,9,组织的结构形式影响着组织的性质和功能，不同结构形式的组织具有不同的性质与功能。 研究公共行政组织结构的目的，就在于优化各类公共行政组织结构，使其功能得以充分发挥。 公共行政组织结构是公共行政组织的基本框架，只有通过公共行政组织结构的设置，才能显示出组织内部成员之间的权责关系以及各部门之间的分工合作关系、工作程序、活

5、动方式、控制方式，也才能表达出组织内部许多变量之间的关系。,第二节 公共行政组织的结构框架,10,一、公共行政组织的纵向结构 公共行政组织的纵向结构也叫公共行政组织结构的层级化或层次化，是指在公共行政活动中，上下级公共行政组织之间以及各级公共组织所属部门内部的工作、权力、责任划分及其相互关系。 在这种结构中，不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是所管辖的范围随着层级的降低而逐步缩小。 这一结构形式最突出的特点是不同层级间垂直的领导与被领导、服从与被服从的上下级关系。,第二节 公共行政组织的结构框架,11,一、公共行政组织的纵向结构 纵向层级制结构具有指挥统一、行动迅速的优点，同时也存在不少问题

6、。 实践中，层级制结构仅适用于从事简单作业活动的组织。,第二节 公共行政组织的结构框架,12,二、公共行政组织的横向结构 公共行政组织横向结构的含义 公共行政组织的横向结构就是公共行政组织的部门化，也称为部门制、职能制、分部化或分部制。 它源于公共行政组织的横向分工，是以公共行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统之外，按照专业化原则设置的职能系统，它是公共行政组织的一种水平延伸。,第二节 公共行政组织的结构框架,13,公共行政组织的横向分工方式 按业务性质或职能分工 按行政程序或流程分工 按管理和服务对象分工 按地区或地域分工,第二节 公共行政组织

7、的结构框架,14,三、管理层次与管理幅度 管理层次是指公共行政组织中自上而下从最高管理层到具体执行层之间的不同管理层次。 管理幅度是指同一个层级的公共行政组织或者某一位行政首长直接控制的下级机构或者人员的数目。 在规模不变的同一组织系统内部，管理层次和管理幅度呈反比例关系。 这种制约关系使组织形态及其功能存在两种明显的差异：一种是幅度小而层次多，公共行政组织的外部形态呈“锥形结构”。另一种是幅度大而层次少，公共行政组织的外部形态呈“扁平结构”。,第二节 公共行政组织的结构框架,15,第三节 公共行政组织体制,一、首长制和委员会制 (一)首长制 首长制又称为一长制或独任制，是指公共行政组织的法定

8、最高决策权由行政首长一人执掌的公共行政组织体制。 基本特征是首长对行政机关各种事务具有最终决定权。 优点：权力集中，责任明确，指挥统一，易于保密，有利于提高行政效率，迅速完成任务。 缺点：首长一人大权独揽，有可能导致权力滥用，独断专行；不易监督，易于营私舞弊，且受首长个人精力与能力的限制，容易造成决策失误。,16,第三节 公共行政组织体制,一、首长制和委员会制 (二)委员会制 委员会制又称合议制，是指公共行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种公共行政组织体制。 基本特征是公共行政组织的最高决策权属于全体委员。 优点：能够集思广益，采纳多方观点，有利于决策的民主化与

9、科学化；委员能相互监督，防止营私舞弊。 缺点：权力分散，责任不够明确，容易造成争功诿过的现象；委员间意见难以协调，导致决策迟缓，决策成本增加，并且容易泄露决策机密。,17,第三节 公共行政组织体制,二、层级制和职能制 (一)层级制 层级制又称为直线制、分级制、层次制或者系统制，是指公共行政组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，上下对口，下级对上级负责，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的制度形式。 优点：层级节制，上下统属，权力关系清楚，有利于统一领导、提高效率、推行政策；责任明确，有利于监督；上下贯通，利于协调。 缺陷：层级节制严

10、格，不利于调动下级组织的积极性；行政首长管辖事务过于繁重，无暇顾及组织的变革与发展等重大问题。,18,第三节 公共行政组织体制,二、层级制和职能制 (二)职能制 职能制又称为分职制、机能制或者幕僚制，是指公共行政组织在横向上平行地设置若干个职能部门，各部门业务性质不同，但管辖范围大致相同的权力结构形式。 优点：强调专业分工，有利于专业化管理，同时使行政首长从繁重的事务中摆脱出来，使其能专注于组织的重大问题，从而提高效率，适应公共行政复杂化的需要。 缺点：分工过细，会造成部门林立、权力交叉，各单位之间缺乏合作精神、协调困难，不利于统一领导和统一指挥，从而影响行政效率的提高。,19,第三节 公共行

11、政组织体制,三、集权制和分权制 (一)集权制 集权制又称为独立制，是指中央政府或上级行政组织对地方政府或下级行政组织有完全的指挥监督权，地方政府或下级行政组织必须接受中央政府或上级行政组织的命令的一种公共行政组织体制。 优点：政令统一，便于统一领导、统一指挥；因为权力集中，行政首长反应灵活，决策及时，效率较高；具有协调配合的全局观念。 缺陷：组织结构僵化，下级缺少自主权，缺乏主动性和积极性；决策过于集中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文牍主义；层级过多导致信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。,20,第三节 公共行政组织体制,三、集权制和分权制 (二)分权

12、制 分权制是指地方或下级行政组织对其管辖地区内的行政事务有自主决定的权力，中央或上级政府一般不予干涉的公共行政组织体制。 优点：独立自主，可以因地制宜地进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级积极性和主动性；反应灵活，信息传递较快，对外部环境反应也较快。 缺点：权力分散，不利于形成统一意志，不利于统一领导、统一指挥；分权不易于集中资源，统筹规划；过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义 。,21,第四节 公共行政人员,行政人员是行政过程的第一要素，他们肩负着实现行政目标的任务和使命。 公共行政是一种特殊职业形式，它需要一种终身制的，能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚人员。

13、,22,一、行政人员的职业特殊性 行政人员的概念 行政人员，也就是我们常说的行政工作人员，一般是指国家行政组织中代表国家掌握并运用行政权力、从事行政活动的人员。,第四节 公共行政人员,23,行政人员职业特殊性的表现 行政人员的职业特殊性表现在这种职业的公共性 行政人员的职业特殊性表现在这种职业的服务性。 行政人员的职业特殊性表现在这种职业的政治性和权威性。 行政人员的职业特殊性要求这种职业有着特殊的法律要求和道德要求。,第四节 公共行政人员,24,二、人事行政与公务员制度 (一)人事行政的含义 人事行政是政府从政治建设和经济发展的全局高度，以国家政权力量为依托，对整个社会以及政府工作人员的人事

14、活动进行规划、引导、规范、调控的宏观管理。 人事行政主要经历了三种不同的发展形态：一是以恩赐官职制为主要内容的人事行政；二是以“政党分肥制”为主要内容的人事行政；三是以“功绩制”为主要内容的人事行政。,第四节 公共行政人员,25,二、人事行政与公务员制度 (二)公务员制度的含义 公务员制度，在西方国家也称为文官制度，是以“功绩制”为主要内容的人事行政模式的制度化。 公务员制度是现代国家最基本的人力资源管理制度，也是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。,第四节 公共行政人员,26,三、公务员制度的结构特征 公开考试、择优录用 严格考核、晋升唯功 政治中立、职务常任 人事分类、法制管理 专业培训

15、、素质更新,第四节 公共行政人员,27,四、公务员制度的基本内容 (一)职位分类 职位分类就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。 我国公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。,第四节 公共行政人员,28,四、公务员制度的基本内容 (二)考试录用 考试录用，是指国家机关根据用人计划，按照规定的条件和程序，通过公开竞争考试，择优录用人才进入公务员队伍的做法。 考试录用的基本原则是平等、

16、公开、竞争和择优。,第四节 公共行政人员,29,四、公务员制度的基本内容 (三)考核与奖惩 公务员考核是指按照管理权限，机关或公务员管理部门根据有关法律规定所确定的考核内容、方法和程序，对所管辖的公务员进行的考察和评价。 考试录用的基本原则是平等、公开、竞争和择优。 奖惩，是指国家机关依据有关法律、法规，对公务员的表现情况进行奖励或惩戒。 奖励是运用激励手段，促进公务员奋发进取、积极向上。惩戒则是惩治过失，以此规范公务员的行为，制止和预防越轨行为发生。,第四节 公共行政人员,30,四、公务员制度的基本内容 (四)职务升降与任免 职务升降是升职和降职的简称。升职是根据机关工作需要和公务员本人的工作表现，提高公务员原有的职务，由较低层次的职务升任至较高层次的职务。降职是对不称职的公务员，依一定程序，降低其原有的职务，由较高层次的职务改任较低层次的职务。 任免包括任职和免职。任职是指由有任命权的机关按有关法律规定，把符合条件而又需要的人员安置在国家机关的一定职位上，并授予与其职务相联系的权利和义务的法律程序。免职是指经过任命的人员，如不胜任工作或调动工作，或辞职辞退，或退休退职时，要经过一