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1、2020/8/2,第五章 公共支出效率,1,第五章 公共支出效率,本章引言,研究背景 公共支出规模公共支出结构公共支出效率 公共支出效率是政府部门运行效率的关键 核心问题 从现实入手探讨如何从技术和制度层面上来确保公共支出效率 研究思路 公共支出预算效率分析(如何确保规模和结构有效率)公共支出的决策效率分析(如何确保项目选择有效率)公共支出的制度效率(如何确保花钱有效率) 技术路线,2020/8/2,第五章 公共支出效率,2,第一节 公共支出的预算效率,2020/8/2,第五章 公共支出效率,4,政府预算（government budget）是指一个财政年度的基本财政收支计划，一方面有助于公众
2、了解政府活动的范围和程度，另一方面有助于控制公共支出。 基本原则： 综合性（comprehensiveness）：包括政府的所有收支项目 统一性（unity）：各级政府的预算应当坚持统一的预算体系、预 算分类和预算评估标准 准确性（accuracy）：预算收支的预测和计划尽可能合理可靠 公开性（publicity）：预算编制和执行应经过公开讨论和公众监督 年度性（annuality）：按年度编制（美国财政年度为10.19.31）,2020/8/2,第五章 公共支出效率,5,一、分项预算,2020/8/2,第五章 公共支出效率,6,分项预算(line-item budgeting)以上一年度每一
3、项目的支出数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比例，确定下一年度各项支出数额的一种预算方法，也称为基数预算和增量预算（incremental budget）。包含如下三个步骤： 以外推法将过去的支出趋势（上年支出额）延伸至下一年度，或者说 以上年度的支出额为基础。 将基数适当提高，以反映人员经费的调整以及购买商品和服务的成本上涨。 将基数再度提高，以反映新计划和新方案的需要。,2020/8/2,第五章 公共支出效率,7,（1）,（2）,（3）,支出额,O,t-1,t0,t1,tn,年份,2020/8/2,第五章 公共支出效率,8,特点 （1）逐项确定支出预算；（2）以每一项目过去的支出数额为
4、依据； （3）以人员经费的保障为重点；（4）强调的是资金使用的控制。 缺陷 （1）不能有效地测算实现预期目标的总成本，也就 不能为公共决策提供这方面的信息。 （2）没有考虑长时间的成本情况。 （3）无法使实现预期目标的各种备选方法进行比较。 （4）无法有效控制支出。,二、零基预算,2020/8/2,第五章 公共支出效率,9,三个关键概念 决策单位(decision units)指由一个领导者领导并做出大量有关支出的数量、范围、用途和工作质量要求等决策的最基层的组织实体，既可以是机构，也可以是一项业务和活动。 决策包(decision packages)是指决策单位用不同的资金数量履行某一 特定
5、职能的各种方案，包括目标分析、业务计划、各种实施方案和成本收益分析。 排序(ranking)是指根据本部门或机构的职责，将各个决策包按照对本部门或机构的重要性排列先后顺序。 零基预算的优点和缺陷 优点：它形成了一个高级管理信息系统，有利于改进计划和预算工作，节支。 缺陷：决策单位的确定和决策包的排序没有统一、科学的标准，随意性很大 ；部门博弈；信息收集较为困难；,2020/8/2,第五章 公共支出效率,10,三、计划方案预算,2020/8/2,第五章 公共支出效率,11,2020/8/2,第五章 公共支出效率,12,特点： （1）计划方案预算方法将支出预算按方案编制，而不是 按职能编制。 （2
6、）每一种方案的实施通常需要若干年，未来若干年的资源 需求和预算支出均需列出。 （3）每一种方案均需经过严格且明确的计量分析系统分析。 核心： 方案预算是指依据政府活动的产出或对政府目标的贡献安排 支出的预算方法；适合于制定战略目标 系统分析成本收益分析 优缺点： 优点：长远和综合规划，有利于提高支出效率 缺点：方案为导向，与现有职能部门架构相冲突,四、绩效预算,绩效预算（performance budgeting）是强调预算资金与预期成果之间关系的计划、预算和评估制度。 “绩”是指公共支出所要达到的目标。“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成效。“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨
7、款额。 绩效预算强调预算是政府绩效改善整个过程的有机组成部分。 特点 成果性：前三种更多强调output，而绩效预算则强调outcome 灵活性：为了达到支出目标，可以自主确定资金的具体用途 包容性：决策者、管理者、公民都要参与预算讨论 长期性：长期视角分配资金,2020/8/2,第五章 公共支出效率,13,五、我国预算方法和预算制度的改革,2020/8/2,第五章 公共支出效率,14,我国预算管理制度变革 部门预算改革：部门预算是指按政府的每一职能部门编制的预算，实行综合预算，将单位的预算内外收支一并纳入到一本预算中，一个部门一个预算。 国库集中收付制度改革：国库集中收付制度是指由财政部门代
8、表政府开设国库单一账户体系，所有财政性资金均纳入国库单一账户体系，进行收缴、支付和管理的制度，又称国库单一账户制度。 收支两条线制度改革：收支两条线制度是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政部门根据各单位履行职能的需要，按标准核定资金的管理制度。,2020/8/2,第五章 公共支出效率,15,第二节 公共支出的决策效率,2020/8/2,第五章 公共支出效率,16,成本收益分析(cost-benefit analysis)是试图使决策具有更大客观性的技术，是从全社会角度衡量政府项目或方案的成本和收
9、益、做出支出项目决策的一种系统方法。它有6个基本步骤： 一、确定政府项目的目标 二、列举成本和收益 三、测算成本和收益 四、贴现成本和收益 五、选择决策标准 六、选定项目,一、确定政府项目的目标,2020/8/2,第五章 公共支出效率,17,确定政府支出项目的目标是一个比较复杂的过程。这种复杂性表现在： 1.在众多目标之间做出选择。 2.目标之间可能会发生冲突。 3.要考虑目标实现的时间跨度。,二、列举成本和收益,2020/8/2,第五章 公共支出效率,18,社会成本和收益包括直接成本和收益、间接成本和收益 直接成本是指政府项目使用的直接投入物的成本；间接成本是指政府项目建设和经营导致的外部成
10、本； 直接收益是指政府项目导致的产出增加或生产率提高给直接使用者带来的收益；间接收益是指政府项目产品非使用者获得的外溢或外部收益。 实际产出效应(real output effects) 和金钱效应(pecuniary effects)的区分，避免收益的重复计算。 实际产出效应指能导致社会福利发生变化的物质生产可能性的变化 金钱效应是指对社会没有产生实际福利收益的分配变化（购买力的转移交易）,三、测算成本和收益,2020/8/2,第五章 公共支出效率,19,公共项目的成本和收益等于物质数量乘以影子价格，涉及到四个方面： （一）边际支付意愿=产出的影子价格测算经济收益 （二）边际机会成本=投入的
11、影子价格测算经济成本 （三）成本和收益在社会成员之间的分配 补偿原则；分配权数 （四）确定影子价格,影子价格,2020/8/2,第五章 公共支出效率,20,2020/8/2,第五章 公共支出效率,22,1.适合市场销售商品和服务的影子价格。 商品市场：影子价格 运行完好的市场：影子价格=市场价格 存在外部性：影子价格=外部成本+生产的边际成本 存在垄断：影子价格=市场价格-垄断加价 劳动力市场：影子工资 影子工资=实际工资乘以影子工资换算系数。 影子工资换算系数由国家统一测定发布（劳动力的充裕程度以及劳动力的技术熟练程度）。 一般投资项目的影子工资换算系数为1；对于就业压力大的地区占用大量非熟
12、练劳动力的项目，影子工资换算系数可小于1；对于占用大量短缺的专业技术人员的项目，影子工资换算系数可大于1。 民工的影子工资换算系数一般取为0.5。,2020/8/2,第五章 公共支出效率,23,确定影子价格,2.不适合市场销售物品和服务的影子价格。 方法：快乐定价法、或有估价法和旅行成本法 快乐定价法(hedonic pricing method)：测算物品或服务不同特征价值的一种方法，也是寻求人们表露其对不适合市场销售物品的边际支付意愿的间接方法；快乐定价法通常利用具有不同生活环境福利设施的不动产价值差异来估计这些生活福利设施的价值。 快乐定价方程：,2020/8/2,第五章 公共支出效率,
13、24,四、贴现成本和收益,2020/8/2,第五章 公共支出效率,25,（一）贴现和现值,（二）社会贴现率,2020/8/2,第五章 公共支出效率,26,社会贴现率是指整个社会愿意用将来消费换取现在消费的比率 1.实际和名义贴现率问题 2.社会贴现率的高低问题:(1)社会时间偏好率；(2) 资源在公共部门和民间部门的配置 3.如何确定社会贴现率： （1）如果政府投资的资金来源减少了私人部门可用于投资的资金，则 投资利率（税前收益率）就是适当的贴现率。 （2）如果政府投资的资金来源减少了私人部门可用于消费的资金，则 消费利率（税后收益率）就是适当的贴现率。 （3）投资利率和消费利率的加权平均利率
14、是适当的贴现率。 现实经济生活中，社会贴现率较低： （1）强调长期利益；（2）正外部性,五、选择决策标准,2020/8/2,第五章 公共支出效率,27,（一）净现值标准,2020/8/2,第五章 公共支出效率,28,（二）收益成本比率标准,2020/8/2,第五章 公共支出效率,29,（三）内部收益率标准,IRR就是项目投资的实际收益率，如其大于基准利率(benchmark interest rate)，比如社会贴现率，该项目就是可取的；否则，该项目就不可取。,2020/8/2,第五章 公共支出效率,30,六、选定项目,2020/8/2,第五章 公共支出效率,31,政府项目之所以要做出选择的原
15、因 (1)项目或方案可能是相互排他的，也就是说，选定一个 项目或方案就不能再选其他项目或方案。 (2) 备选方案 (3)政府可以花费在一组项目上的货币资金总额有限，所 以决策者必须在一定的预算约束内挑选项目。,如何选择：选择决策标准 现实经济中以净现值标准为主,案例分析,第三节 公共支出的制度效率,2020/8/2,第五章 公共支出效率,32,一、政府采购制度的意义,2020/8/2,第五章 公共支出效率,33,1995年上海市进行试点，2003年正式颁布了政 府采购法，建立了规范的政府采购制度 （一）政府采购的特点 （二）政府采购制度的社会经济意义,（一）政府采购的特点,2020/8/2,第
16、五章 公共支出效率,34,政府采购（government procurement）也称公共采购 是指政府为了履行其职能的需要采用招投标制度购 买商品和服务的活动 资金来源的公共性：税收收入、收费收入和公债收入 资金用途的非营利性：公共事业费和财政投资支出 采购活动的政策性：宏观经济、民族企业和技术创新 采购制度的规范性：政府采购法,（二）政府采购制度的社会经济意义,2020/8/2,第五章 公共支出效率,35,政府采购制度能够节约财政资金，提高资金使用效率，防止腐败。 硬化预算约束；引入竞争机制；加强财政监督 政府采购制度是财政政策的重要工具，有效地调节经济运行。 调节总需求；产业政策；扶持民族产业:(1)直接对境外采购实施限制；(2)对国内产品实施优惠价；(3)贸易补偿政策（转让技术） 政府采购制度能够激励技术进步，促进长期经济增长。 政府采购制度将推动我国预算管理制度的改革，提高财政管理水平。,二、政府采购制度的基本内容,2020/8/2,第五章 公共支出效率,3
