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1、第九章,里格斯的 行政生态学说,一、生平与著述,二、里格斯的行政生态学说,光的折射,里格斯的“融合的棱柱的衍射的”过程图,（1）经济基础是农业生产力 （2）土地的分配与管理是政府的重要事务； （3 ）官僚的职位重于行政政策； （4 ）行政风范带有浓重的家族与亲族主义色彩； （5 ）流行世卿世禄的行政制度； （6 ）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层； （7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制； （8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。,没有明确、细致的 社会分工，行政行为 与其他社会行为 混杂一起，效率低下,（1 ）经
2、济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济； （2 ）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切； （3 ）行政风范体现平等主义，成就导向和对事不对人的原则； （4 ）高度的社会流动，发达的沟通渠道； （5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性； （6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。,明确、细致的 社会分工，政府职能明确 各司其职，效率、科学,里格斯通过对泰国、菲律宾等发展中国家公共行政的研究发现：尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但是却尚未完全分化；尽管专业化的行政机构已经设立，但是他们还不能正常运作，其功能还很有限；尽管许多行
3、政制度业已建立，但是他们在实际的行政过程中因仍然守着各种传统势力的影响而不能起到约束和规范作用。 对过渡社会公共行政的研究既是里格斯创建行政生态学的起因，也是其行政生态学说的核心内容。,过渡社会公共行政的特点： （1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社区、多元经济形式、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点。 （2）重叠性：指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰（非由行政标准决定）；行政任务往往由非行政机构来完成。 （3）形式主义： 指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。 危害：造成行政
4、权威合法性危机；损害行政行为的效率和品质；行政政治化；成就取向有限，专为文凭而考试。,（一）经济要素与公共行政 社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政最主要的生态因素，一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的。,“市场 企业”结构,“集市 有限市场”结构,“互惠 重配”结构,这是现代工业社会的经济结构，在这种经济结构中，社会经济遵循价值规律进行运作，根据“功利”与“理性”的市场原则进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出。,指传统的农业社会的经济结构。里格斯所说的“互惠”，泛指国家或地区之间互赠国产，地方官吏向国王“进贡”以及民间以物易物、互补不足的交易，这种交易是基
5、于情感的、宗教的或者主仆关系而进行的，在这种“互惠”行为中，实际上完成了社会经济活动的“重配”功能。,过渡社会的经济是一种有限的市场经济，这种经济结构的一个最明显的特征是“价格不可决”，即商品的价格并非完全取决于其价值，它常常要受到诸如交换双方的社会地位、家庭出身、名声威望以及关系亲疏等非经济因素的影响。,在现代工业社会的衍射型行政模式中，行政“职位分类”的基础是市场因素，即根据一个人的能力、才干以及所能提供的服务数量和质量来确定职位并付给薪水。 在传统农业社会的融合型行政模式中，行政职位的授予以及荣誉和薪水的确定则主要是看其身份，所谓“出身高贵”的人享有各种特权，至于他实际上做了什么工作则无
6、关紧要；所谓“出身贫贱”的人是很难跻身所谓“高贵阶层”圈子的。 而在过渡社会的棱柱型行政模式中，“职位分类则是综合了职责与身份、成就与关系的”。,里格斯认为，在融合型行政模式和棱柱型行政模式中，家庭的作用很大，而社团的作用则微不足道。 在衍射型行政模式中，情况却恰恰相反，社团起着重要的作用，而家庭的作用则微乎其微，无关紧要。,（二）社会要素与公共行政 里格斯所说的社会要素主要是指各种社会组织。他把社会组织分为两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。,里格斯认为，在现代工业社会中，社团与行政的关系非常密切，彼此之间互相影响、相互作用。 一方面，社团成
7、为各种利益和要求的汇聚点和表达者：即社会各阶层、各种利益集团都可以通过社团向政府施加压力，影响行政； 另一方面，政府也利用社团来表达自己的目的：“政府机构常常会发觉应该并必须依赖社团协助，以实现各种计划和政策”。 相比之下，里格斯则认为，在传统的农业社会和过渡社会中，家庭的作用就异常明显。,（三）沟通网络与公共行政 里格斯所说的沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。 他认为，一个国家的沟通网络是否畅通，对其公共行政具有重要影响。,里格斯借用卡尔多伊奇的“动员”和“同化”这两个变项来讨论社会沟通问题。 所谓“动员”，是指全社
8、会的人口参加庞大的沟通网络的程度，它受语言的同一性、知识和电话、报纸等大众传播媒介的普及以及都市化新交通工具的出现等方面因素的制约。 “同化”则指的是社会普通民众和精英分子共享同一符号，认同于同一的基本价值与目标的程度。,根据这两个变项，他从社会沟通的角度把社会分为一元化社会和多元化社会。 一元化社会：高度动员与同化的社会；利于行政与公众间的沟通。 多元化社会：低度动员与同化的社会；不利于行政与公众间的沟通；限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的功能。,在里格斯看来，政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之
9、权利、义务以及主要的关系等等”的信念。 政治准则是指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担职责等的规则。 而“政治法典”则是指将“政治准则”进一步具体化、规范化的各种法律制度。 对公共行政的影响：由符号系统所提供的“共同意识“是形成行政权威所不可缺少的东西。,（四）符号系统与公共行政 里格斯所说的符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。,里格斯认为，在传统社会，由于行政权力与政治权力合为一体，行政官吏可以不向任何人或任何机关负责而专横独断、为所欲为。里格斯将这种现象称之为“官僚政治”。公共权力幅度有限，行政效率低下。 在现代社会，行政是服从于政治的，行政官
10、僚的权力是有限的，是受着“非官僚权力”制约的，可以保证较高的行政效率。,（五）政治架构与公共行政 里格斯认为，政治与行政应该是分离的。尽管行政与政治具有不同的功能，但二者之间实际上存在着一种“功能依存关系”，而正是这种“功能依存关系”决定了政治架构是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。,1、贡献性与意义 （1）研究方法上创新：比较（国别，制度）的方法；生态的方法。 （2）提出的三种行政模式具有一定的解释性。 （3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架。 （4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题。,三、简评,2、局限性 第一，重描述，轻规范。 第二，里格斯的生态环境分析显然缺乏完整性和系统性。 第三，他的行政理论模型源于西方国家，主要是起源于美国，因而他的行政理论的坐标是西方。 第四，有些术语使用过于随意，如一元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。,本章内容结束！ 谢谢！,
