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1、耕地保护制度的绩效分析,耕地是确保国家粮食安全的基础，保护耕地资源与保障粮食安全是我国发展中面临的极端重要的大问题。在今后30年左右的中期尺度内，我国面临人口继续增加、耕地逐渐减少和居民消费水平持续提高三大趋势，并形成两对矛盾：一是人口增加与耕地减少的矛盾；二是人民消费食品品质的持续提高所引发的粮食需求增加的问题（陈玲玲、林振山、郭杰等，2009）。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。我国经济社会发展进程与国土资源管理实践都需要现代耕地保护制度与政策体系。伴随着经济社会发展，我国耕地保护制度逐步建立完善，并发展成为世界上最严格的土地管理制度。 在我国经济社会发展的新阶段，有必
2、要回顾总结耕地保护制度与政策的演变历程，结合国际粮食安全形势、我国经济社会发展阶段尤其是工业化、城市化发展以及粮食安全战略实施要求，分析我国耕地保护制度与经济社会战略转变及国际粮食安全形势之间的内在关系，揭示我国耕地保护制度变迁的基本规律。,2020/8/2,耕地保护制度的绩效分析,我国耕地保护制度变迁 我国现行耕地保护政策体系 我国耕地保护制度绩效评价 我国耕地保护制度的缺陷与障碍,2020/8/2,我国耕地保护制度变迁,从耕地保护制度概念的基本内容来看，耕地保护制度有广义和狭义之分。广义上的耕地保护制度包括所有与耕地保护有关的政策、法律和法规，诸如关于城市建设规划、乡镇建房条例、农业保护以
3、及中央和地方有关耕地保护方面的通知、办法、规定等内容体系；狭义上的耕地保护制度主要是指耕地的产权、使用、规划与管理及其相应的政策、法律和法规。这里主要从耕地保护制度的狭义角度来分析我国现行耕地保护制度的形成与发展轨迹。 新中国成立至1978年改革开放，我国土地政策处于政府主导或意识形态主导阶段，主要经历了从私有制到自愿组合的初级社，到强制参与的高级社以及人民公社阶段。在耕地政策方面，片面强调通过开荒、围湖造田等增加耕地面积，对耕地保护并未专门提出。此时的有关政策均是服从服务于国家工业化，为工业化提供积累。根据国家统计部门公布的耕地面积数据，1949年全国耕地面积为9788万公顷（不含港澳台，下
4、同），1957年达到历史最高值的11183万公顷，此后基本呈下降趋势，1984年降至1949年的,2020/8/2,我国耕地保护制度变迁,总量水平以下，1995年降至9473万公顷，比1957年净减少了1710万公顷。尽管有学者对耕地面积数据的准确性提出过质疑，但是，“1957年以来我国耕地面积基本呈下降趋势”的说法已被沿用多年。 从改革开放前我国耕地变化的轨迹可以看出，这一时期，由于“大力发展重工业”在国家意识形态中占了上风，耕地保护政策作为经济政策的一个组成部分必须服从和服务于这一时期国家的宏观经济发展战略，因此在传统经济发展战略大背景下出台的关于耕地开发、垦荒政策可以称为耕地保护政策的传
5、统选择。 现阶段的耕地保护制度是伴随着二十世纪七十年代末期以来耕地面积下降、人地矛盾加剧的基本国情而形成的，耕地保护制度的形成和演变经历了比较曲折的发展历程。耕地保护在不同时期面临着不同问题，政府针对不同问题出台了相应的制度和政策，根据我国耕地保护制度的特点及经济社会发展阶段，借鉴已有的,2020/8/2,我国耕地保护制度变迁,相关研究成果，本研究将我国耕地保护制度的形成和演变划分为以下几个阶段。 耕地保护意识觉醒阶段（1978-1985年） 耕地保护政策初步形成阶段（1986-1996年） 耕地保护政策体系初步建立阶段（1997-2003年） 耕地保护政策体系逐步完善阶段（2004年以来）,
6、2020/8/2,耕地保护意识觉醒阶段,一、耕地保护意识觉醒阶段（1978-1985年） 尽管从1957年到1977年耕地面积呈现持续下降趋势，但耕地保护问题并没有得到重视。1978-1981年，由于耕地利用还是控制在集体手中，耕地保护问题并不是特别突出，耕地保护问题尚未显现。在这一时期，国家各类管理机关逐步恢复，1979年农业部首先恢复了土地利用局。其后，1982-1985年，耕地保护问题初步显现，主要特点就是土地多头管理、耕地被大量无序占用。根据国家统计局年报数据，1978-1985年间，全国耕地面积由9939万公顷减少到9685万公顷，净减少254万公顷（3810万亩），其中1982-1
7、985年间净减少176万公顷（2640万亩），占减少总数的69%。另据国土资源部耕地保护司提供的有关数据显示，1978-1985年全国耕地面积净减少近5000万亩，其中1981-1985年，净减少3690万亩，1985年净减少高达1500万亩，是新中国成立以来耕地减少数量最大的一年，并由此带来粮食大减产。,2020/8/2,我国耕地保护制度变迁,这一阶段的标志性事件是农牧渔业部内成立了土地管理局。这一阶段也是我国农村经济体制改革和市场经济建立和发展的初级阶段，经过农村制度的改革，我国建立了家庭联产承包责任制度，确立了耕地产权和农村经济关系。在这一阶段，集体农业解体，实现了耕地所有权和使用权的分
8、离，耕地承包到户，大大调动了农民的生产积极性。改革开放政策的实行以及农业生产效率的提高，为一些地区尤其是沿海地区和大城市周边地区的非农产业发展提供了有利条件，基本建设的发展、非农业产业发展以及农民建房导致耕地被大量占用，出现了耕地面积大量减少的现象。耕地保护问题逐步显现，耕地保护工作也逐步引起重视，但是，家庭联产承包责任制改革带来粮食大量增产使得耕地减少的问题并不十分突出（唐健，2006）。在这一时期，尽管在农牧渔业部内成立了土地管理局，成为全国土地归口管理的重要机构，但由于国家还没有颁布土地管理法，农牧渔业部土地管理局仍受部门局限，无法全面形成统一管理全国土地的权限和职责（黄小虎，,2020
9、/8/2,我国耕地保护制度变迁,2006），土地管理仍然是多头管理的局面，土地管理工作混乱、土地利用失控的情况没有得到根本好转，耕地被大量占用的情况也没有得到根本转变。 此阶段，全国各项建设用地需求突增，加上粮食生产形势总体上向消除粮食安全压力的方向发展，保证国家建设用地需求常以牺牲耕地为代价。然而，由于国家粮食安全的压力尚未完全消除，中央政府也觉察到了耕地大量减少的苗头及其不利影响。尽管尚未有专门的机构与专门法律法规，但在相关文件及报告中，也多次提到了耕地保护，如1978年政府工作报告提出要通过开荒，促使耕地面积逐年增加。1981年政府工作报告认为“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应是我
10、们的国策，并要求基本建设和农村建房不能乱占滥用耕地。1982年中央1号文件将保护耕地视为与控制人口一样重要的国策，并要求严格控制各类建设占地；1982年政府工作报告还将滥占耕地建房看作当时农村必须刹住的一股歪风；同年颁布的国家建设征用土地条例,2020/8/2,我国耕地保护制度变迁,明确了耕地占用的审批权限，也涵括了耕地保护内容。1983年中央1号文件将“耕地减少”列为当时农村一大隐患，并明确提出要“严格控制占用耕地建房”和“爱惜每一寸耕地”。 透过历年政府工作报告可以发现中央政府对耕地减少问题逐步引起重视，进行了有针对性的总结，并通过建立专门的管理机构、颁布中央一号文件的形式对认识到的问题进
11、行重点部署。因此，可以认为1978-1985年间我国耕地保护意识逐步觉醒，这一时期成为我国耕地保护制度形成的萌芽阶段。,2020/8/2,耕地保护政策初步形成阶段,二、耕地保护政策初步形成阶段（1986-1996年） 随着我国改革开放进程的加快，经济增长迅猛，城乡基础设施以及各类工业建设等全面铺开，加之农业结构调整及灾毁等原因，我国耕地流失速度仍然较快， 1986-1996年期间全国耕地净减少310.38万公顷（4655.70万亩），年均净减少34.49万公顷（517.35万亩）。为了遏制住耕地大量减少的不良局面，国家成了专门的土地管理机构，出台了相关法律法规，耕地保护进入法制化阶段，并且开始
12、实施基本农田保护制度。 这一阶段的标志性事件是成立了国家土地管理局和颁布了土地管理法。1985年的耕地大量减少以及由此引发的粮食大减产，引起了党中央、国务院的高度重视，因此1986年3月中共中央、国务院关于加强土地管理 制止乱占耕地的通知（中发19867号）适时颁布，并明确指出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策；作为组织保证，中央决定成立国家土地管理局。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了土地管理法并于1987年开始实施。此后，我国耕地面积锐减势头初,2020/8/2,耕地保护政策初步形成阶段,步得到控制，耕地减少和净
13、减少数，从1985年的160万公顷（2400万亩）和100万公顷（1500万亩），下降到1990年的46万多公顷（700万亩）和6万多公顷（100多万亩）。但是，1991年全国净减少耕地又回升到23万多公顷（350万亩），因此，1992年11月发布了国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知，在严格审批土地，加强开发区审批、建设管理等方面提出了耕地保护的明确要求；1994年7月4日国务院颁发了基本农田保护条例，开始实施以耕地保护为目标的基本农田保护制度。1995年国务院召开全国耕地保护工作会议，就加强土地管理、落实基本农田保护机制进行了部署。近几年的政府工作报告也都强调要建立健全基本农田保护制
14、度。1996年6月全国土地管理厅局长会议首次提出“实现耕地总量动态平衡”。我国第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）在这一阶段编制也顺利完成，全国土地利用规划纲要提出的土地利用方针是：切实保护耕地、保障必要的建设用地、努力改善生态环境、提高土地利用率和生产力、实行土地“开源,2020/8/2,耕地保护政策初步形成阶段,”与“节流”并举的方针、统筹兼顾、量力而行，调整土地利用结构。但是由于没有具体规定规划审批等事项，因而没有得到很好的实施，也就没有起到应有的耕地保护作用。 这一时期，我国耕地保护政策虽陆续制定，但总体来看，这一时期耕地保护政策欠缺系统性，多属应急行为，政策实施效果有效期短
15、，难以应对经济社会快速发展对耕地占用的需求。1986-1990年耕地占用受到控制，耕地减少趋势变缓。但是自1990年以后，随着进一步的改革开放和各地市场经济的较快发展，我国经济社会进入一个快速发展阶段，全国普遍形成开发区热和房地产热，加之农业结构调整和城镇工矿用地的扩张，耕地占用规模因此而扩大，耕地减少又出现上升趋势，直接带来了耕地保护政策的进一步完善，尤其是基本农田保护制度的建立、耕地总量动态平衡理念的提出，促使更加系统、严格的耕地保护制度体系得以形成。,2020/8/2,耕地保护政策体系初步建立阶段,三、耕地保护政策体系初步建立阶段（1997-2003年） 1986-1995年尤其是199
16、2-1994年间耕地的迅速减少，使得耕地保护问题引起了政府的高度重视。1996年中央财经领导小组办公室组织了耕地保护的专题研究，为今后一段时期内耕地保护政策体系的建设奠定了基础。 1997年3月14日全国八届人大五次会议修订刑法，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”，1997年4月15日中共中央、国务院发出了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中央9711号文件），通知指出：“保护耕地就是保护我们的生命线”，要求采取治本之策，“进一步严格建设用地的审批管理”，“对农地和非农地实行严格的用途管制”，强调进一步严格建设用地的审批管理以及对农地和非农地实行严格的用途管制。1997年5月20日国家土地管理局等发布了冻结非农业建设项目占用耕地规定；1998年8月29日修订通过土地管理法，修,2020/8/2,耕地保护政策体系初步建立阶段,修改了征用耕地的补偿标准以及审批权限、确立了耕地总量动态平衡和土地用途管制制度，成为我国耕地保护政策体系初步建设阶段的重要标志。1998年成立的国土资源部设立了耕地保护等职能部门，开始统一管理耕地保护问题
