浅析我国机场环境管制

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1、浅析我国机场环境管制(2014-12-11 15:31:35.0)摘要：我国机场环境管制的重点是噪声和排放物污染。目前主要进行直接管制，本文在分析我国机场管制现存法规、管制方式的基础上，提出从收取以保护环境为目的的噪声费和排放物费、限制机场土地的使用、采取国际机场协会提出的短期和长期机场环境保护措施以及机场管制改革考虑环境因素四个方面进一步加强机场环境管制。关键词：环境管制;机场;直接管制;经济管制一、引言1999 年 4 月 21 一 23 日，在荷兰阿姆斯特丹举行的 ACI 年会以“1999 绿色港口下世纪平衡机场发展的绿色战略”为主题，讨论了机场 21 世纪的发展和它对环境的影响。在 A

2、CI 的这次年会上，与会代表提出了各种应对环境压力的措施。“京都协定书”为发达国家设定了 2008 一 2012 年减少温室排放物的目标。IATA 的环境局长 Dobbie 以“京都协定书”为例，认为征收环境税会减少污染。在机场和航空公司推广可谈判的排放权，是将来的一种趋势。以一种可被环境接受的方式设计和经营机场也可以缓解环境压力。如，在确立机场位置时，海上机场阿姆斯特丹史基浦机场和日本的关西国际机场就是成功的例子;计划一个新机场时必须考虑机场的需求、噪声和空气质量等;机场应处置允许的最多的航班量，但夜班飞机不能超过允许量;鼓励使用固定电力以限制在航空器上使用辅助发电厂;禁止超音速飞机的运营;

3、对小机场进行环境审计”;采取可改善空气质量的措施，如改善进入机场的水陆交通，禁止建设停车场，减少私人交通工具的使用，加速航空器的置换，从更长远的时期来看，还可以在航空运输中使用氢气燃料和电池，限制机场增长，增收能源税，减少军用机场位置的扩展，等等。人们对环境的重视，使大规模征用土地的可能性越来越小，许多新机场的建设和旧机场的容量扩展被推迟，政府制定机场计划已越来越谨慎，一些国家通过机场起降时刻分配和“智能交通”等新技术来控制机场拥挤，还有一些国家运用经济手段进行环境管制，如征收高峰费、排放物费、噪声费等。因此，环境问题研究的拓展，使人们不仅要考虑自然生态系统对污染物所具有的环境容量外，还更多地

4、考虑地球上各种物质资源，特别是那些不可再生资源对人类活动的限制。运输所需要的能源，特别是石油能源和各种金属矿藏都面临着枯竭的危险，可用于修建机场、道路和停车场的土地也是有限的，甚至作为一个国家或一个地区自然察赋的水上和空中航线这些天然资源，也都有自己不可突破的容量极限。这种广义的环境容量概念对人类社会经济和运输活动的长期持续发展具有更加深刻的意义，无论是哪种运输形式，都必须在资源与环境容量的制约下协调发展。我国作为发展中的温室气体排放大国， 长远来看，必然面临巨大的减排压力。在地球环境全球化的今天， 机场的环境保护不仅对机场所在地的居民十分重要， 对全国乃至全球的气候变化都有深远影响。国际机场

5、协会（ACI） 认为，虽然机场、航空公司和其他市场主体都对承担环境保护有义不容辞的责任， 但政府应在保护机场环境中起主导作用。所以，我们有必要了解和借鉴其他国家的经验， 采取富有成效的机场环境管制方式， 以保持民航运输业的长期持续发展。二、环境管制1、我国机场环境管制的法规为了保证资源的有效配置，最大程度地消除环境污染，必须采取一定的管制手段使环境外部不经济性内部化，在市场经济国家，对环境管制已逐渐从传统的直接管制向经济管制过渡。虽然我国 2002 年发布的国内机场收费标准中也有夜航附加费一项，如对北京时间 23：0006：00 起降的飞机，夜航附加费最高按起降费的 20%计收;飞机只起飞或只

6、降落在此时段内的，夜航附加费最高按起降费的 10%计收。 但这种收费与国外进行环境管制的目的有本质区别，我国机场夜航附加费的收费目的主要是为了回收跑道灯等成本，所以以经济手段进行环境管制在我国环境领域中的应用还处在初级阶段。 我国目前采取的管制方式以直接管制为主， 对机场环境进行管制的主要法规、标准有以下几种。(1) 一般法规我国制定了以下一般性法规来管制机场整体环境：全民所有制民航企业经营机制实施办法(1993 年民航局令第 32 号)第九条“落实企业生产经营决策权”之六规定：机场可根据民航局批准颁发的使用许可证范围，或规定的使用范围，完善机场功能依据民航局经协调批准的机场总体规划，行使机场

7、的土地管理权和使用权。除体改时划分并经营民航局批准使用的土地外，今后使用机场土地实行有偿使用制度。中华人民共和国民用航空法第六章“民用机场”第五十四条规定：民用机场的建设和使用应当统筹安排、合理布局，提高机场的使用效率。第五十五条规定：民用机场建设规划应当与城市建设规划相协调。第六十七条规定：民用机场管理机构应当依照环境保护法律、行政法规的规定，做好机场环境保护工作。民用机场管理暂行规定第九条规定：机场管理机构应当根据国家关于保护机场净空的规定，做好机场净空保护工作，保障飞行安全。第十条规定：机场管理机构应当根据国家环境保护法律、法规的规定，做好机场环境保护工作。对噪声超过国家规定标准的航空器

8、，机场管理机构有权拒绝其起降。(2) 噪声管制随着人们环保意识的不断增强，噪声污染已经越来越引起人们的重视。早在 1988 年，我国就出台了国家标准 GB966O 一 85机场周围飞机噪声环境标准，对机场周围的飞机噪声环境实施控制和管理。该标准将机场周围受飞机通过所产生噪声影响的区域划分为一类区域和二类区域，并规定了相应的噪声值不能超过 70 和 75 分贝。2001 年，我国响应国际社会对于噪声环保要求的通行规定 84，颁布了中国民用航空噪声规章第 36 部（航空器型号和适航合格审定噪声标准）（以下简称 CCAR36 部）。这是一部控制航空器设计水平的技术标准，共分为 6 个章节和 7 个附

9、件，分别对亚音速运输类大型飞机、螺旋桨小飞机、螺旋桨通勤类飞机以及直升机等几大类航空器规定了详细的噪声限制，飞机的构型、重量以及合格审定试验日期不同，飞机的噪声限制也不一样 85。(3) 排污管制根据气候变化政府间论坛(IPCC)1999 年的报告，在影响全球气候变化的温室气体排放量方面，航空活动对大气的排放占全部人类活动总排放的 3。5%。随着航空制造业和运输业的快速发展，这一比例预计还将显著增加。ICAO 颁布的国际民航公约附件 16 第 H 卷航空发动机排出物，为限制航空涡轮发动机排放物提供了设计标准的建议;1997 年签署的京都议定书要求 ICAO 协调各缔约国开展限制或减少影响温室气

10、体排放的工作。航空涡轮发动机排放物作为航空活动温室气体排放的主体越来越被 ICAO 和各国政府所重视。为了使航空器和涡轮发动机的设计、制造和进出口满足国际通用的燃油排泄、网络型产业的政府管制：机场管制研究排气排出物的要求，将航空涡轮发动机向大气排放的温室气体量降至最少，促进航空业发展和加强环境保护相统一，2001 年，我国颁布了中国民用航空规章第 34 部(涡轮发动机飞机燃油排泄和排气排出物规定)(以下简称 CCAR34 部)，首次对我国航空器提出排污要求。2、我国机场环境管制的方式政府为减少和消除污染而对环境进行管制主要有以下三种方式。第一种方式，通过法律或行政法规强制要求污染者采取一定的措

11、施。这种方法要求管制机构拥有大量可供选择的各种污染控制方法的成本与收益信息。但专门指定控制污染的特定方法会妨碍人们寻求最有效率的控制方法。在立法机关和管制机构为制定标准而广泛征求意见的讨论中，潜在的污染者会竭力提出最便宜的污染控制方法（不论其效果如何），并拒绝接受任何成本更高的方法（即使它是消除污染的更有效率的方式）。而一旦采用了指定的方法，企业就不会努力开发更好的设施了，除非它们遇到了一种成本较低的措施。第二种方式，建立可忍受的污染排放标准，依靠刑罚或罚金迫使污染者的排污不超标，而控制污染的方法可由污染者自行选择。这种方法看起来要比第一种好，但排污企业将会使遵守排污标准的成本最小化，而这种标

12、准可能是无效率的，从经济学的角度看，排污企业可能排污过多或过少。 解决这一问题的方法就是用成本收益分析来设定标准。为了保证管制效率，管制机构必须拥有和企业一样多的遵守标准所需成本的信息，而由于信息不对称的存在，排污者掌握的成本信息一般多于管制机构。第三种方式，对污染收费和征税，收费即对超过一定污染标准的排污者收取费用，这种方法比较简单，但征税就要复杂得多。根据福利经济学的讨论，每一种污染物质的税率应等于它在受影响的地区导致污染所产生的社会成本。受污染税 （pollution tax）制约的企业会将其税收成本与购买污染控制设施的成本，或降低产量的成本，或其他减少污染的成本相比较。如果通过其中的一

13、种方法可能节约净税收，那么企业就会采用，否则，企业将选择支付污染税而继续排污。污染税反映了对污染受害人的损害赔偿。虽然征税是经济学家大为赞赏的环境管制方式，但征收污染税有以下几个缺陷：第一，一般情况下，受害人能以安置空调器、居住在离污染者较远的地方等这些成本较低的方式避免污染，而对污染者征税来赔偿受害人的管制方式的交易成本要高得多。第二，每年都有数以百万计的污染物被排放，为了制定正确的税率而估计每一种污染物的社会成本完全是不可能的。因为不同污染物和同一污染物在不同地区的社会成本是不同的。而正确合理的税收应等于特定污染的边际社会成本，并非其平均社会成本， 但污染的社会成本并不一定是污染总量的单一

14、线性函数。 可管制机构很难获得设计这种税收计划细目所要求的信息。第三， 假设许多污染都是成本合理的 （即由于成本过高， 使空气和水绝对清洁是不可能的）， 那么， 污染税的主要作用就不是减少污染而只是增加排污企业的税金支出了。 由于污染税大致与产量成比例， 所以它具有货物税的性质，货物税采用的是递减税率。 为了保证税收制度的综合比例和累进， 综合污染税应在税收制度中对免税、 减税或其他地方的赔偿替代做出规定。 污染税可能使企业的成本超出其直接控制的成本， 但这并没有减少更多的污染。在政府管制领域，前两种方式也被称为直接管制。收费和征税的方式被称为经济管制。国外机场环境管制机构通过对以上各类管制方

15、式的优缺点及其效率进行权衡与比较后，目前一般采取直接管制和经济管制中的收费方式来管制机场环境。三、加强我国机场环境管制的建议我国目前对民航业的环境管制主要是制定民用机场土地使用的申请和批准、机场周围环境保护的法律法规以及制定相关标准将民用航空器的噪声和排放物纳入适航管理，还没有像国外许多管制机构一样，对超过某一标准的航空器征收噪声费和排放物费，对于机场土地的使用，也没有从环境角度考虑制定限制性使用法规。为了保护环境，实现民航业的可持续发展，除继续强化已有的管制方式外，我国还可以从以下三个方面进一步加强对机场环境保护的立法和管制。一是通过收费方式进行经济管制，限制噪声和排放物污染。为了保证资源的

16、有效配置，最大程度地消除环境污染，必须采取一定的管制手段使环境外部不经济性内部化。在市场经济国家，对环境管制已逐渐从传统的直接管制向经济管制过渡。以经济手段进行环境管制在我国环境领域中的运用还处在初级阶段。我国 2001 年已出台了 CCAR36 部和 CCAR34 部，针对不同的航空器类型，分别制定了噪声和燃油排泄、排气排出物标准，在此基础上，民航总局或其他负责机场环境管制的部门，可以通过设置便于航空公司理解的噪声和排放物参数，对超过这两个标准的航空器征收噪声费和排放物费，以鼓励航空公司使用噪声更小、排放物污染程度更少的航空器。二是限制机场土地的使用。 人们对环境的重视， 使大规模征用土地的可能性越来越小， 国外许多新机场的建设和旧机场的容量扩展都因此被推迟，政府制定机场计划也越来越谨慎。在土地使用方面，国外已经越来越重视机场新建和扩建大规模占用土地带来的负面影响，日本还建立了海上关西国际机场，韩国的海上机场也正在规划中，虽然我国的土地资源比这些国家丰富，但机场建设