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1、中国投资“李开孟专栏”文章（6） 政府外债项目及其政策规划管理 国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法【国家发展改革委令2005第28号】规定，境内企业、机构、团体均可申请借用国外贷款，并规定借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等所涉及的外债资金属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理，主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善环境，促进欠发达地区经济和社会发展。这里所说的政府外债，是指国际金融组织贷款和外国政府贷款。其中，国际金融组织贷款是指财政部经国务院批准代表国家向世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基
2、金、欧洲投资银行等国际金融组织统一筹借并形成政府外债的贷款，以及与上述贷款搭配使用的联合融资；外国政府贷款，是指财政部经国务院批准代表国家向外国政府、北欧投资银行等统一筹借并形成政府外债的贷款，国务院批准的参照外国政府贷款管理的其他国外贷款，以及与上述贷款搭配使用的联合融资。 一、政府外债的主要类型 外债是指中国境内的机关、团体、企业、事业单位、金融机构或者其它机构对中国境外的国际金融组织、外国政府、商业性金融机构、企业或者其它机构用外国货币承担的具有契约性偿还义务的全部债务，包括国际金融组织贷款、外国政府贷款、外国银行和金融机构贷款、买方信贷、外国企业贷款、发行外币债券、国际金融租赁、延期付
3、款、补偿贸易中直接以现汇偿还的债务及其他形式的对外债务。 （一）外国政府贷款 外国政府贷款又称双边贷款，一般是指发达国家在双边财政合作的框架下，向发展中国家或地区提供的援助性长期优惠贷款，具有政府间开发援助（ODA）性质。,1、我国利用外国政府贷款基本情况 我国利用外国政府贷款始于1979年，先后同日本、德国、法国、西班牙、意大利、加拿大、英国、奥地利、澳大利亚、瑞典、科威特、荷兰、芬兰、丹麦、挪威、瑞士、比利时、韩国、以色列、俄罗斯、卢森堡、波兰及北欧投资银行、北欧发展基金、法国海外开发署等众多国家及机构建立了政府（双边）贷款关系。 外国政府贷款一般有纯软贷款和混合贷款、特种贷款、促进性贷款
4、等方式。其中，纯软贷款主要有德国财政合作资金、意大利环保贷款，科威特、韩国、波兰政府贷款。混合贷款是各国普遍采用的贷款方式，又分为三种。第一种是赠款加出口信贷，提供这类贷款的国家主要有荷兰和瑞士，荷兰政府提供35的赠款加65的出口信贷，瑞士政府提供40的赠款加60的出口信贷。这类贷款通常要签赠款和出口信贷两个协议。第二种是软贷款加出口信贷，如西班牙、法国、加拿大的政府贷款。其软、硬贷款的比例大体各占50。软贷款的利率一般低于1，硬贷款利率执行国际商业参考利率(CIRR)。大部分政府贷款属于这种类型。第三种是优惠贷款，主要来自奥地利、以色列和北欧四国的政府贷款。其他还有特种贷款，如北欧投资银行提
5、供的贷款。 近年来，外国政府贷款的资金投向逐步从过去主要支持交通、能源、通讯等领域，转向环境保护、医疗卫生、文化教育、新农村建设以及向西部地区倾斜。特别是近年来在中西部地区广泛实施的开发扶贫、节水灌溉、治沙造林和农业综合开发等项目，改善了当地生态和环境，提高了农业生产技术水平，推动了农村经济发展，带动了大批贫困人口走向脱贫致富的道路，在支持我国社会经济发展以及促进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起等方面发挥了积极作用。,2、外国政府贷款的主要特点 （1）属于主权外债，强调贷款的偿还。利用外国政府贷款首先是一种外债，是我国政府对外借用的一种债务。除经国家发展改革委、财政部审查确认
6、，并经国务院批准由国家统还者外，其余由项目业主偿还且多数由地方财政担保。 （2）贷款条件相对优惠。外国政府贷款其赠与成分一般在35%以上，最高达80%。贷款的利率一般为0.2%3%，个别贷款为无息。贷款偿还期限通常在1040年之间，并含有215年的宽限期，是我国目前所借国外贷款中条件比较优惠的贷款种类。 （3）有限制性采购的要求。除科威特、沙特、法国海外开发署、德国促进贷款等采用国际招标采购外，多数国家政府贷款为限制性采购，通常第三国采购比例为15%-50%，即贷款总额的50%-85%用于购买贷款国的设备和技术。贷款货币币种由贷款国指定，汇率风险较大。 （4）使用投向具有一定限制，主要用于政府
7、主导型项目建设，主要集中在基础设施、社会发展和环境保护等领域。 （5）带有一定的政府间接援助性质，易受贷款国外交、财政政策等因素的影响。 3、我国借用外国政府贷款的种类 我国对借用外国政府贷款项目按转贷类型划分为三类：（1）地方财政作为项目借款人，并承担偿还责任的，为一类项目；（2）项目单位作为借款人，并承担偿还责任，地方财政提供还款担保的，为二类项目；（3）项目单位作为借款人，并承担偿还责任，转贷银行作为对外最终还款人，地方财政既不作为借款人，也不提供担保的，为三类项目。贷款项目的转贷类型由地方财政部门向财政部申报项目时确定。 （二）国际金融组织贷款 国际金融组织贷款又称多边贷款，是旨在推进
8、国际合作与发展的国际金融组织为促进发展中国家经济社会发展，有别于国外商业银行借款的一种优惠性贷款。,1、国际金融组织贷款的特点 世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款一般具有以下特点：贷款对象限于成员国政府、政府机构及其能够获得政府及世界银行认可机构担保的国有及私人企业，且有偿还能力；成员国在无法按合理条件从其他渠道获取资金时方可提出申请；成员国取得的贷款只能用于特定的开发或建设项目，且该项目具备可行性；贷款额度只占项目所需资金的一定比例（一般为50左右，其余由成员国自行解决）且以美元计算；贷款期限根据项目建设及运营期情况，一般定为20年以下，有的长达30年；贷款利率一般低于市场利率，且是浮
9、动利率；审批程序较为严格，审查时间约需至年，而且还需监督贷款的使用情况；每笔贷款均需签订国际借贷协议，如果借款人为非政府机构，还需签订担保协议，并应满足贷款银行有关借贷及担保的要求；如借款人不是项目受益人，需与项目受益人签订项目协议。 2、贷款领域 我国利用世行、亚行贷款主要投向农业、林业、水利、交通、能源、城建环保、教育、卫生及金融等行业，其中以农业、交通和城建环保领域为主。在区域贷款安排上，以中西部地区为主，并基本上覆盖了我国所有的省、市、自治区，为我国经济建设提供了必要的优惠资金，引进了先进技术, 促进了管理水平的提高，培养了一批各领域的专业人才，并通过技术援助资金和其丰富的人力资源在政
10、策领域进行的合作研究，提出了一批具有较高参考价值的政策建议。 根据世界银行制定的对华援助战略计划，世界银行对中国的贷款重点考虑下列因素：（1）改善经营环境，帮助加速市场经济转轨，采取的主要方式为一系列的知识转让活动。支持的重点放在帮助中央和地方各级政府加强宏观经济管理，帮助中国融入全球经济，推进金融体制改革，促进民营企业发展，推进国有企业改革，强化公共部门治理；（2）满足贫困人口、弱势群体以及欠发达地区的需要，采取的方式为贷款支持农村发展、基础设施和社会领域的项目，以及专业分析、政策咨询和培训活动。具体目标是增加就业，提高农业和非农业人口的生产率，加强欠发达地区内以及与其他,地区之间的道路交通
11、，开发人力资源，强化社会保障机制，提高对象明确的扶贫项目的效益；（3）促进可持续发展，采取的方式为贷款、政策支持和机构发展。支持的项目主要在水资源管理、小流域治理、污水处理、清洁能源、可持续农村发展和城市污染治理等领域。世行还负责执行全球环境基金和蒙特利尔议定书资助的全球性环境项目。 3、贷款条件 世行自2000财年开始，不再向我国提供软贷款，全部提供硬贷款。世行贷款以单一货币美元贷款为主，偿还期为20年，其中含5年宽限期。亚行对我国提供的贷款，偿还期一般为24-26年，其中含4-6年宽限期。世、亚行贷款年利率以六个月伦敦同业拆借利率（LIBOR）为基准，外加各自的筹资成本。此外，还在贷款协定
12、生效后，一次性按贷款总额的1%收取项目先征费，并对贷款未提取部分，按0.75%的年利率收取承诺费。 二、我国利用政府外债项目管理的目的及政策导向 （一）完善公共财政体系的需要 市场经济的运行机制，要求按照公共产品与私人产品的不同属性安排政府公共投资与商业性投资的不同投向，以及区分政府和企业的不同角色。对于市场机制存在失灵的领域，如公共产品的产业属性、投资效果的外溢性、自然垄断、信息不对称导致的风险和不确定性、社会分配不公平、宏观经济运行不稳等，需要政府予以干预，依靠政府的力量，由政府有效地提供公共产品，并需要动用公共财政进行投资建设。 政府外债是以政府的信用或国家主权担保的外债，因此具有公共财
13、政性资金的属性，按照市场经济体制的要求，应纳入公共财政体系的管理范畴之内。公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府，分配目的是为了满足公共需要，即是为了保证满足各类通过市场机制难以有效进行资源配置的社会公共产品投资的需要。公共财政是凭借政治权力经由非市场性的渠道进行分配的，因而既具有强制性，又具有补偿性。通过政府外债筹集项目建设资金，是,公共财政资金筹措的临时性和补充性资金来源渠道。公共财政只承担弥补市场失效的任务，政府外债作为公共财政的范畴，应执行公共财政的相关职能。政府外债资金只能用于提供公共产品的项目，主要集中于科教、卫生、市政、交通、通信、农田水利、环保、江河治理等领域。
14、因此，政府对使用国际金融组织和外国政府贷款项目的管理，应视同政府资金进行管理和调控，并纳入公共财政的统一管理体系。 （二）规避对外负债风险 利用政府外债项目一般周期较长，项目进行期间会遇到各种风险，如政策风险、市场风险、汇率风险等。随着利用政府外债项目的增加，外债总额随之增加，客观上需要通过完善债权人与债务人之间的法律程序，理顺债务关系，明确偿债主体，加强外债风险的防范与化解，将债务管理贯穿于利用政府外债项目的事前、事中、事后管理的各个环节和全部过程，提高利用政府外债的效益，规避对外负债风险。 （三）提升与国际金融组织和外国政府合作的水平 利用国际金融组织和外国政府贷款不仅是我国社会经济建设的
15、重要融资渠道，更是与有关机构和部门进行知识合作，促进体制、机制创新的重要手段。一方面通过国际组织贷款项目引入的新理念、新机制和先进管理经验以及这些项目的辐射作用，帮助我们改进管理方式和项目运作机制，另一方面可以通过开展政策咨询、政策建议和举办研讨会等多种方式，推动制度创新、技术创新和能力创新。政府部门通过加强对利用政府外债项目的管理，对这些项目的运作过程进行有效引导，使得利用政府外债的综合效益得以发挥。 （四）完善项目外汇管理的需要 我国目前的外汇管理中，资本项目还没有实行自由兑换，对利用政府外债项目进行管理，是对建设项目所需外汇进行资本项目管理的需要。为完善政府外债项下外汇管理、便利国际金融
16、组织和外国政府贷款项目单位办理外债登记、开户和偿还等业务，国家要求所有利用政府外债的,项目，均应由各级债务人进行外汇贷款登记，履行外汇资本项目管理的相关义务。 三、政府对外债贷款的规划管理 我国对国外贷款备选项目实行规划管理。借用国外贷款的项目必须首先纳入国外贷款备选项目规划。未纳入国外贷款备选项目规划的项目，国务院各有关部门、地方各级政府和项目用款单位不得向国际金融组织或外国政府等国外贷款机构正式提出贷款申请。国务院发展改革部门按照国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷款使用原则和要求，编制国外贷款备选项目规划，并据此制定、下达年度项目签约计划。世界银行、亚洲开发银行贷款和日本政府日元贷款备选项目规划由国务院发展改革部门提出，商国务院财政部门后报国务院批准。国务院行业主管部门、省级发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业向国务院发展改革部门申报纳入国外贷款规划的备选项目。国务院行业主管部门申报的项目，由地方政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，应当同时出具省级发展改革部门及有关部门意见。 申报纳入国外贷款规划的备选项目材料包括以下内容：（1）项目简要情
